新设地方附加税宜平移现行税费负担

《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税，授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。城建税与两项教育附加虽有税费之别，但除使用方向、税（费）率设计不同外，两者计税（费）依据、计征方式、收入归属基本相同。实施合并改革，统一为地方附加税，既是合并同类项、减少税费种类，也是增强地方税制与收入稳定性的有力举措。 城建税暂行条例于1985年颁布实施，2021年9月1日起城建税法实施。教育费附加于1986年开征，地方教育附加于2011年全面开征。城建税按照纳税人所在地为市区、县城和镇、其他区域，分别设定了7%、5%、1%三档税率。教育费附加征收率为3%，地方教育附加征收率为2%，合计征收比例为5%。 在使用方向上，原城建税暂行条例第六条规定，城市维护建设税应当保证用于城市的公用事业和公共设施的维护建设，城市维护建设税法取消了此条规定。《征收教育费附加的暂行规定》第八条规定，地方征收的教育费附加，按专项资金管理，由教育部门统筹安排，提出分配方案，协商同级财政部门同意后，用于改善中小学教学设施和办学条件，不得用于职工福利和发放奖金。 城建税与两项教育附加有诸多相同之处。一是计税（费）依据相同，城建税是附加税，以纳税人依法实际缴纳的增值税、消费税税额为计税依据，两项教育附加也是附加征收，计费依据与城建税完全相同。二是计征方式相同，城建税与两项教育附加的应纳税费额均按照计税依据乘以具体适用税费率计算，且分别与增值税、消费税同步缴纳。三是收入归属相同，除了中国铁路总公司、各银行总行、保险总公司外，其他企业缴纳的城建税全额为地方收入，一般由市县两级分成，两项教育附加均为地方政府专项基金收入，一般在省市县之间按比例分成。 城建税与两项教育附加合并为地方附加税，依然是附加税性质，其计税依据、计征方式、收入归属应不会有大的变化，且其收入使用纳入财政统筹，不再专款专用。笔者认为，改革需要重点考虑税率设计及其适用问题。由于现行城建税实行差别税率，而两项教育附加均是固定征收率，两者合并，如何设计税率，关乎改革成效。 现行城建税的差别税率，源于城建税最初为特定目的税，税收专款专用于城市维护与建设，因而根据纳税人对于城市维护与建设的责任和所处区域设计了差别税率。但现在城建税已是普通税种，且从城建税实际收入情况看，适用7%税率的收入占全部城建税收入已接近80%，合并到地方附加税，既无依据也无必要延续差别税率。两项教育附加本身就实行固定费率，合并到地方附加税，继续实行固定税率更有利于从费到税的转换。 基于以上分析，笔者认为，地方附加税税率可设定固定税率，同时，因要“授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，税法本身会规定税率幅度，各省市可根据授权确定具体适用税率。环保税、耕地占用税、资源税、契税、城建税、印花税等地方税种立法时，均贯彻了税负平移原则，没有对原有暂行条例或费的规定作大的调整，总体上没有给原有纳税人增加税收负担。遵循这一惯例，结合当前经济环境，城建税与教育附加合并为地方附加税，也应当坚持税费负平移原则，保持改革前后税费负的基本稳定，便于推进改革顺利实施。 从税费负平移出发，各省确定适用税率，建议与目前实际税负大致一致。以贵州省为例，经测算，2021年至2024年9月，贵州省城建税与“两费”收入总额占增值税消费税两税入库总额的比例为11.3%。 固定税率下，地方附加税费合并改革将面临一个问题，即原适用城建税差别税率的纳税人，税负将会发生变化。以贵州省为例，贵州省适用5%城建税税率的纳税人占全部城建税纳税人比例达41%，适用1%城建税税率的纳税人占比也在10%左右。笔者认为，为确保改革顺利实施，必须妥善处理这一问题。 地方附加税已经不具有特定目的，因而不能按区域差别对待纳税人，也很难对这部分纳税人予以定向优惠。这种情况下，为解决税负增加问题，笔者建议税法实施中可设定一定过渡期，即对这部分纳税人，在改革之初完全沿用原来的实际税率，在后续几年内，其适用税率每年增加1%，直至达到全省统一税率。采用过渡期逐步增加的办法，可有效减轻税负“痛感”，有利于改革顺利推进。 （作者单位：国家税务总局贵州省税务局）