“卫生日”将至，说说“健康税”

财税政策在健康促进中具有显著的成本效益优势，是塑造“健康起点”的重要制度安排。 4月7日，全球将迎来第77个世界卫生日，世界卫生组织将今年的主题定为“健康起点，希望未来”，呼吁从生命早期开始关注健康，为社会可持续发展奠定基础，凸显了公共卫生体系建设的长期性和系统性。世界卫生组织总干事谭德塞提出，“每一美元投向孕产妇和儿童健康的资金，都能带来至少十倍的社会经济回报”，这一理念表明了财税政策在健康促进中的成本效益优势。作为国家宏观治理的重要工具，财税政策在优化健康资源配置、引导健康行为、促进医疗公平等方面发挥着重要作用，是塑造“健康起点”的重要制度安排。 财税政策与公共卫生健康之间存在多维互动关系。一方面，科学的税制设计通过价格信号、资源配置和行为引导，直接或间接影响健康决定因素。例如，对烟、酒和含糖饮料征收健康消费税，以减少吸烟率和对不健康食品和饮料的摄入；对医疗研发企业提供税收优惠，以促进创新。另一方面，政府公共卫生投入直接影响医疗服务的质量、可及性和公平性。例如，对公共卫生体系的财政投入，通过财政转移支付缩小地区间医疗差距等。此外，健康水平提升能够减少医疗支出、推动提高劳动生产力，从而扩大税基、提升财政可持续性。 “健康税”有利于促进公共健康、筹集专项资金 当前，烟、酒摄入和不健康饮食已成为影响全球公共卫生的主要风险因素。针对这一严峻挑战，各国积极实施“健康税”，对烟、酒、含糖饮料和不健康食品征收消费税，并持续提高这类产品的税负和价格水平，以达到抑制不健康消费行为、促进公共健康、筹集医疗卫生资金的政策目的。 烟草税。烟草税被认为是烟草控制措施中单项最有效的措施，也是全球应用最广泛的健康税。世卫组织数据显示，烟草价格每提高10%，消费量将下降4%—8%，在低收入群体中这一效应更为明显。截至2021年，有166个世卫组织成员国对烟草制品征收消费税。世卫组织建议，烟草制品中的税额应占到零售价格的75%以上，并且随着经济增长和人均收入水平的提高，适时提高烟草消费税，以保证烟草的可负担能力不随收入水平提高而提高。截至2020年，有40个国家的烟草税税负达到这一水平，覆盖了全球13%的人口。烟草消费税最好是从量税，或以从量税为主，这样不仅便于征管，而且能更有效地提高低价卷烟的价格，从而减少青少年和低收入群体对烟草制品的消费，因为这类人群对价格更为敏感。 酒税。对酒精产品征收消费税也是各国普遍做法。截至2022年7月，至少有148个国家对酒精饮料在国家层面征收消费税。美国、欧盟成员国、俄罗斯、新加坡的酒类消费税采用从量定额计征的方式，设置葡萄酒、啤酒、烈性酒等几个大的税目，在此基础上根据酒的酿造工艺及产品属性细分小的税目。税率设置上，美国、俄罗斯、新加坡和丹麦依据酒精度数设置税率，高度酒的税率更高。在各国实践中，所有征收酒类消费税的国家都对白酒征税，津巴布韦是唯一不对啤酒征收消费税的国家，此外有22个国家（主要是欧洲国家）对葡萄酒免税。 含糖饮料税和不健康食品税。一些国家对含有游离糖的饮料征收消费税，或对高盐、高糖、高脂肪或高热量的食品征收消费税，旨在促进更健康的饮食习惯，降低饮食相关疾病的发生率。截至2024年2月，已有115个世卫组织成员国在全国范围内对含糖饮料征税，41个成员国在国家层面对不健康食品征税。 目前，中国仅对烟草制品和酒精制品征收消费税，对含糖饮料和其他不健康食品尚未征税。当下正值新一轮财税体制改革的酝酿期，消费税改革是讨论热点。笔者认为，扩围消费税，可优先考虑将含糖饮料纳入征税范围，以应对肥胖症、糖尿病及其他健康问题，同时还可以带来一定的税收收入。此外，为助力中共中央、国务院印发的《“健康中国2030”规划纲要》提出的“到2030年，15岁以上人群吸烟率降低到20%”这一目标的实现，笔者认为有必要进一步提高烟草税，以遏制烟草制品消费量。一方面，目前我国卷烟中税额占零售价格的比重为52%，距世卫组织推荐的75%标准还存在较大差距；另一方面，近年来，周边国家都在不断地提高烟草税，泰国为79%、印度为72%、新加坡为64%、日本为61%，相比之下，我国卷烟税负偏低。关于酒精饮料的消费税，未来可考虑对白酒实施基于酒精浓度的差异化税率，以减少对高度白酒的消费，同时提高啤酒和其他酒的消费税税率和价格。 从许多国家的做法来看，健康税收入中相当一部分专款专用于全社会的医疗费用和公共卫生支出，也有一些国家专门拿出一部分烟草税收入用来启动控烟项目。国际实践表明，征收烟草税与戒烟服务医保覆盖相结合，比单纯提高烟草税的效果更好。从推动“健康中国”这一国家战略的实际需要和长远目标出发，可以考虑开展对健康税专款专用的研究和制度设计，为政府公共卫生支出提供稳定可持续的财源。 多税种优惠政策促进形成健康消费环境 支持健康产业发展是以财税政策塑造健康消费环境的重要方面。通过对健康食品、健身器材、医疗研发等行业给予一定税收优惠，能够扩大健康产品和服务供给，形成促进社会和个人健康消费的政策环境。 增值税差异化安排能够正面激励健康消费。英国对胡萝卜等健康蔬菜实行增值税零税率，对薯片等高脂高盐零食实行标准税率，以推动改善居民膳食结构。美国“健康食品融资计划”通过实施增值税税收抵免吸引超市进入“食品荒漠”地区，受益社区居民的蔬菜水果摄入量增加了22%。中国对不同类型的食品药品适用不同的增值税税率，像粮食等农产品、食用植物油、食用盐适用9%的税率，对以粮食为原料加工的食品适用13%的税率，体现了对健康必需品和非必需品的区别对待，中国还在新冠疫情期间对防疫物资生产企业实施增值税留抵退税，加快了抗疫物资的供应。此外，为鼓励社会资本进入医疗领域，中国未来可考虑对非营利性医疗机构推出针对性的税收优惠政策等。 所得税政策同样影响健康消费。中国对高新技术企业适用15%的企业所得税优惠税率，其中不乏多家生物医药企业。现行个人所得税政策将大病医疗作为专项附加扣除项目之一，但尚未将预防性健康投入纳入优惠范围。新加坡的医疗储蓄账户允许提取公积金支付配偶和子女的疫苗接种、体检等费用；美国个人所得税允许抵扣健身房会员费、体重管理项目支出等预防性健康投资。这种前瞻性财税激励符合“健康起点”理念，有助于从生命早期培养健康习惯。 卫生财政政策影响卫生系统运行效率 卫生财政政策是一国政府通过预算分配、税收调节、社会保障等手段，为公民健康需求提供资金保障的制度性安排，不仅关系到医疗服务的可及性，更影响着整个卫生系统的运行效率和全民健康水平。 公共卫生支出规模决定公共卫生服务的供给规模和质量。2024年中国中央财政下达的基本公共卫生服务补助资金达765.5亿元，重点支持孕产妇健康管理、儿童健康管理、预防接种等基础性服务，这些恰恰是“健康起点”的关键环节。自2009年中国启动实施国家基本公共卫生服务项目以来，基本公共卫生服务经费人均财政补助标准从2010年的15元提高到2025年的99元，财政支持力度持续加大。 通过财政转移支付优化地区间医疗资源配置。近年来，随着“健康中国”战略的实施，各地对公共卫生的重视程度明显提升。今年《政府工作报告》提出“促进优质医疗资源扩容下沉和区域均衡布局”，中央财政通过专项转移支付，引导健康资源向基层和欠发达地区流动。例如，下达医疗卫生机构能力建设补助资金108.9亿元，重点支持县域医疗卫生机构和疾病预防控制机构能力建设。这种空间再分配机制有助于缩小区域健康差距，为所有人尤其是儿童创造更公平的“健康起点”。 可以说，财税政策对公共卫生健康的影响既是即时的，也是深远的，既有助于改变个体行为，也有助于优化社会环境。以财税政策助力公共卫生健康事业发展，有助于形成“健康改善—收入增加—税基扩大—健康投入增加”的良性循环。 （作者系对外经济贸易大学教授，世界卫生组织健康税与财政政策合作中心主任）