借鉴国际经验加快完善我国税收征管法律制度

近年来，随着经济全球化和数字经济快速发展，经济合作与发展组织（OECD）国家在加强税收征管、优化制度机制方面开展了诸多实践。专家学者纷纷呼吁，在数字化背景下，立足我国实际情况，借鉴国际先进经验，进一步深化税收征管改革，加快完善税收征管法律制度，提高税收治理能力。 完善行政救济机制 加强纳税人权益保护 目前国内围绕保护纳税人合法权益、保障纳税人行政救济权利等方面已经取得长足进步和实质性成效，但对比国际实践经验，还存在可优化的空间。 西南财经大学教授汤继强指出，多数大陆法系国家规定了纳税争议需先复议后诉讼，英美法系国家一般没有该项规定，但也鼓励纳税人穷尽行政救济渠道。例如，美国纳税人如果先向税务局申请复议，则在后续诉讼环节不会被法院认为恶意诉讼而被罚款，且在复议环节无需缴纳税款，诉讼环节若提交到地方法院或者联邦法院，需先足额缴纳税款，以鼓励纳税人穷尽行政救济的权利，兼顾了保护纳税人权益与保障国家税款安全。 汤继强表示，由于现行税收征管法规定复议清税前置，部分纳税人因无法缴纳争议税款，而被迫放弃行政救济权，一定程度上损害了行政相对人的合法权益。但如果完全取消清税这一限定，可能会导致诉讼案件激增，不利于涉税争议的解决，同时由于诉讼程序期限一般较长，会导致税款无法及时入库，影响税款安全。 记者了解到，近年来，税收治化进程不断加快，我国税种立法已有14个，目前“税收征收管理法（修改）”已列入十四届全国人大常委会五年立法规划一类。汤继强建议此次征管法修订重点聚焦涉税信息获取、平台税收监管、滞纳金制度、税收检查权、自然人税收监管以及行政救济制度等内容，结合我国征管实践需要，充分借鉴吸收国际先进经验，推动我国税收征管法律制度不断完善。 拓宽信息获取渠道 提升“以数治税”成效 信息管税是当前世界各国税收征管改革的核心内容。涉税信息在税收征管中发挥的作用越来越重要，税务机关将从多方渠道获取的涉税信息与纳税人申报信息进行比对分析，及时防范和识别涉税风险。 吉林财经大学税务学院院长张巍介绍，世界发达国家大都通过立法规定了税务部门可以从金融机构获取信息，以及与政府其他部门建立信息共享机制。如澳大利亚规定税务局（ATO）能够从共享平台获取澳洲移民局提供的姓名和出生日期信息，从福利署获取家庭收入和福利信息，并且与保险、金融及大企业实现了信息系统互联。美国国内收入法典规定金融机构支付自然人600美元、企业5000美元以上，则需要向联邦税务局报告；信息披露法授权联邦税务局根据税收管理目的，与其他政府机构签订协议或备忘录建立有效合作，共享税收情报。 张巍表示，与国外主要国家相比，我国现行税收征管法对涉税信息报送管理的规定不够健全，税务机关获取涉税信息的渠道较窄，难以满足当前税收征管实践需要。尤其是随着数字经济的迅猛发展，征纳双方信息不对称问题日益凸显，与新时期税收征管数字化转型需要和精确执法、精细服务、精准监管和精诚共治的改革要求难以适应，迫切需要完善征管法律制度，拓展税收机关信息获取渠道。 强化税收检查权 打击涉税违法行为是国际税收共识 世界各国政府越来越重视税收合规，防范逃避税，促进税法遵从。税务部门在履行职责过程中充分运用各种检查手段，强化税收检查权，打击涉税违法行为，在各国都有较为完善的制度规定。 例如，美国、德国、荷兰等国家对税收检查权都有明确规定。美国国内收入法典中“义务的发现和所有权强制执行”章规定，税务检查人员可在必要限度内调查有义务缴纳国内收入税的所有人员，以及看管和管理征税物品的所有人员。德国《税收通则》规定从征税角度进行查证，税务人员可进行实地勘察，有权在营业时间或工作时间内进入土地、房屋、船舶、设有围墙的经营设施或类似设施。荷兰则规定税务人员有权实地检查第三方或者其他有关纳税人的事务（比如银行记录）。 （下转A2版） （上接A1版） 在我国，随着市场经济和互联网信息技术的快速发展，纳税人的资料保存、货物保管、支付方式都有了显著变化，部分纳税人的违法手段不断翻新，税务机关受制于当前规定，缺乏相应的检查权力，部分纳税人以“软抵抗”方式逃避检查，借机转移、销毁资料。同时，对以电子数据的形式存储的证据，缺少必要取证手段，导致案件定性难，对严重涉税违法行为打击力度不足，影响税收公平。 德国《税收通则》规定，纳税人应协助税务机关查明涉税事实，如果提供的相关资料是数据或电子形式的，税务机关有权使用数据处理系统检查、保存这些电子数据，也可以要求其提供数据载体。随着新一代移动互联网技术的飞速发展，网络购物、移动支付、线上线下融合等新业态新模式不断涌现，我国税务机关现有执法方式及证据提取方法无法完全适应网络发展新形势新要求，税收执法面临新挑战。 规范自然人税收管理 维护税收法治公平 从各国的征管措施来看，加强和规范自然人特别是高收入高净值人群的税收管理，进一步防范逃避税是大势所趋，也是未来国家税收监管的重点方向之一。 中央财经大学政府管理学院教授杨燕英指出，国外普遍确立了包含自然人在内的纳税人识别号制度，通过纳税人识别号将纳税人的各类信息进行归集、开展管理。例如，美国自然人纳税人识别号包括个人使用的社会保险号（SSN）或个人纳税人识别号（ITIN）；德国一个自然人只获得一个身份识别码，联邦中央税务局按规定向纳税人发放身份识别码。从美国、德国等国实践看，纳税人识别号制度实现了在海量数据中对特定纳税人的快速识别和纳税人涉税信息的高效归集，极大提升了税收征管的效率。 “从国际上主要国家的实践经验来看，源泉扣缴制度和自行申报制度是针对自然人税务管理的两大核心征管制度，同时配套设置统一的纳税人识别号制度、完善的涉税信息提供机制以及严密的现金交易控制体系，保障了税务部门对自然人纳税人各项涉税活动进行监管。”杨燕英在接受采访时表示。 记者了解到，在自然人税款追征和强制执行方面，国外也有相关探索。美国规定了多种自然人税款追征措施，如从政府支付款项中进行抵销，查扣欠税人的银行存款、应收账款等金融资产，将其实物资产予以扣押和拍卖；荷兰规定税务机关有对自然人财产强制执行的权力，并被赋予各种不同类型的强制征收手段，包括分期支付、税收留置权、处置金融资产、没收及出售实物资产等。 杨燕英指出，随着个税改革深入推进，我国流动性强、收入多元化的自然人纳税人已数以亿计，虽然我国在自然人税收监管方面也进行了一些有益探索，但由于上位法支撑不足，对自然人特别是高收入人群缺少有效追征手段的问题愈发凸显，不利于增进社会公平正义。 完善税款滞纳金制度 督促纳税人按时缴税是 国际通行做法 世界各国都对税款逾期后的迟纳惩戒制度进行了明确设计，多数国家普遍采用“税收利息+罚款”的组合方式来督促纳税人按时缴税，类似我国的税款滞纳金，一般都不设置加收上限。 国际货币基金组织（IMF）《设计税收利息和罚款制度》报告指出，单独征收利息和罚款的规定是税制的重要组成部分。如美国对逾期税款同时征收利息（联邦利率+3%）和阶梯性罚款（最高为25%）；英国采取逾期缴税利息（基本利率+2.5%）和逾期缴税罚款方式；新西兰采取逾期缴税利息（固定比例为10.91%）和递进罚款方式。实行“税收利息+罚款”组合制的国家，对税收利息加收均不设置上限，个别国家如英国和新西兰对罚款也不设定上限。 安徽财经大学教授经庭如表示，实践中有观点认为应当适用行政强制法规定，加收税款滞纳金不应超过本金。实际上，税款滞纳金与行政强制法的滞纳金在法律性质上存在明显区别。税款滞纳金从滞纳税款之日起开始计算，不以税务机关下达决定书或催告为前提，税务机关无权选择是否加收；而行政强制法规定的滞纳金加收需要下达决定书或者催告等前置程序，行政机关可以选择加收，也可以选择不加收。特别需要考虑的是，如限定税款滞纳金不超过税款本金，当应缴滞纳金达到税款本金后，纳税人继续拖欠税款，不再有承担更多滞纳金的压力，更不利于纳税义务的履行和税款的及时缴纳入库。因此，税款滞纳金是从保障国家税收安全的角度，督促纳税人及时缴纳的制度安排。但由于其与行政强制法中滞纳金名称相同，税务机关常常会面临与行政强制法相违背的质疑，需要通过修改税收征管法予以解决。