凸显政策导向 优化研发费用税收优惠制度

优化研发费用税收优惠制度可从创新优惠方式、加大对科技型中小企业的支持力度等方面着手。在具体政策设计上，需重点考量国家政策导向、财政负担能力等因素。 今年政府工作报告提出“规范税收优惠政策”，结合《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》中“构建支持全面创新体制机制”“强化企业科技创新主体地位”“鼓励科技型中小企业加大研发投入，提高研发费用加计扣除比例”等相关部署，笔者认为，应持续优化研发费用加计扣除等相关税收政策，进一步凸显税收支持科技创新的政策导向。 研发费用加计扣除对激励企业创新发挥重要作用 我国企业所得税研发费用加计扣除政策起始于1996年，经过不断的改革和优化，目前扣除比例已提高至100%，并适用于大部分行业企业，其对于激励企业加大研发投入，更好发挥企业创新主体作用产生了重要作用。创新实践的不断发展，对相关支持政策提出新需求，建议进一步优化研发费用加计扣除政策。 在对亏损企业的资金支持方面，当前我国研发费用的税收优惠方式系加计扣除，即计算应纳税所得额时，按照规定比例额外扣除费用，抵减所得税，盈利企业可以在当期即获得税收减免。对于亏损企业，由于当期无利润，不需要缴纳企业所得税，因而无法在当期抵减所得税，只能将研发费用加计扣除额计入当期的亏损额，通过向后结转的方式，待未来盈利之后抵减所得税。许多企业尤其是技术密集型企业，在其成立后相当长时期内都处于亏损状态，也就很难通过该项税收优惠政策及时获利，而同一时期，企业可能处于资金紧张状态，持续推进研发或面临困难，亟须资金支持。 在对科技型中小企业的特别激励方面，2020年规模以上工业企业中，有研发活动的小微企业占全部有研发活动企业的81.1%，中小企业已经成为科技创新的生力军。但是，相对于大企业，中小企业在企业规模、盈利能力、融资约束、风险承担能力等方面均处于较为弱势地位，因此，在研发领域需要更大力度的支持。对此，国家在将研发费用加计扣除比例由50%提高至75%，以及由75%提高至100%时，稍早适用于科技型中小企业，但截至目前，尚没有针对中小企业研发的系统性税收优惠制度。而英国、澳大利亚等国家均对中小企业研发费用实施专门的优惠政策，且对研发密集型中小企业给予更高水平的激励。 在优化合格研发费用的范围方面，研发费用加计扣除政策对合格研发费用有详细且严格的规定，囊括了研发活动各阶段可能涉及的大量费用。但是，当今科技进步迅猛，一些传统基础学科如数学，也日益与应用型研发活动密切相关，一些国家已明确将数学等相关费用纳入了合格研发费用的范围。 在完善政策的适用行业范围方面，当前，我国研发费用加计扣除政策不适用于烟草制造业、住宿和餐饮业、批发和零售业、房地产业、租赁和商务服务业、娱乐业等行业。笔者认为，随着服务业与制造业的融合日益深入，服务业的研发创新也应当鼓励，可研究适时扩大研发费用加计扣除政策的适用行业范围。 优化鼓励企业科技创新的相关制度设计 进一步加大对创新重点领域和关键环节支持力度，优化研发费用税收优惠制度可从以下几方面着手： 创新研发费用税收优惠方式。可借鉴英国等国的做法，将单一的研发费用加计扣除优惠方式扩展为费用加计扣除与税收抵免并存的优惠方式，税收抵免可以直接退税。对于盈利企业，仍延续适用目前的研发费用加计扣除政策；对于亏损企业，设定适当的抵免率。 关于抵免率，笔者认为有两方面问题需重点考量：一方面，抵免率的设定应考虑国家的政策导向、财政负担能力等因素，对于国家特别鼓励的行业领域，抵免率可以等于甚至高于企业所得税适用税率，其他领域的抵免率可适当低于所得税税率。抵免率的设定还需综合考虑财政负担能力，设定之前应当进行细致的测算，不能对税收收入造成过大影响。此外，当抵免率低于所得税税率，即税收抵免额低于费用加计扣除方式优惠的所得税税额时，可允许企业在两种优惠方式之间进行选择。另一方面，对于利润额较少，研发费用加计扣除后会亏损的企业，不妨探讨在扣除部分费用至利润为零后，将剩余的扣除额适用于税收抵免。通过这种费用加计扣除与税收抵免相结合的优惠方式，使急需资金的企业能够及时获得退税，从而持续推进研发创新。 加大对科技型中小企业的支持力度。当前100%的加计扣除率已经较高，所以对于非科技型中小企业，可继续执行与大企业相同的加计扣除率，对于科技型中小企业适用的加计扣除率可适当提高。当前对科技型中小企业的认定条件涉及科技人员、研发费用、科技成果等方面标准，可适当简化，着重突出研发费用比例标准。同时，可借鉴其他一些国家的做法，科技型中小企业在申报研发费用税收优惠时，适用一年的宽限期。即企业在上一年度被认定为科技型中小企业，即使本年度不符合条件，仍可以作为科技型中小企业参与申报研发费用税收优惠。这种做法充分顾及企业研发投入的波动，同时为避免少数企业“钻空子”，可对宽限期的研发费用比例设定一个较低的门槛。 拓宽合格研发费用的范围。考虑建立合格研发费用的动态调整机制，不断纳入新技术所涉及的费用。例如，获得和使用数据库的费用、人工智能大模型使用费等，还可探讨将与数字技术联系密切的数学、物理等基础科学领域的研发费用纳入其中。 放宽研发费用税收优惠的行业限制。建议放宽研发费用税收优惠的行业限制，以鼓励各行业研发活动的开展。一方面，对于研发活动本来就较少的行业，放宽行业限制后，不会产生太多税收激励，从而也不会造成过重的财政负担。另一方面，当前国家大力发展服务贸易和服务消费，建议服务业同样适用研发费用税收优惠。对于某些国家限制性行业如烟草制造业等，其开展的研发活动并不见得完全无益，可对这一类行业的研发活动进行甄别，给予有益的研发活动税收优惠。 （作者系山东大学国家治理研究院研究员、经济学院教授）