充分发挥“更加积极”财政政策的牵引作用

赤字率首次达到4%，有利于强化财政的逆周期调节作用，更好地防风险、惠民生、稳增长。 今年政府工作报告提出“实施更加积极的财政政策”“确保财政政策持续用力、更加给力”。笔者认为，“更加积极”体现在力度更大、节奏更快、方式更多、结构更优，以及与市场的沟通更顺、政策间的协同性更高，将发展置于更高的位置，进一步加强对高质量发展的财税支持。 实施更加积极的财政政策具有重要意义 当前我国经济总体回升向好，但基础仍待进一步巩固增强。财政政策“持续用力”，能够保证财政政策稳定性、连续性及稳定经营主体预期的需要，财政政策“更加给力”主要针对当前有效需求不足等困难和挑战。可以说，实施更加积极的财政政策，是顺应当前经济形势和实现经济工作目标的顺势而为。 在具体部署上，政府工作报告提出“今年赤字率拟按4%左右安排、比上年提高1个百分点”，赤字率首次达到4%，超过2020年为应对新冠疫情冲击时的3.6%，为2008年本轮积极财政政策实施以来的最高水平。此外，赤字规模为5.66万亿元，高于去年1.6万亿元；专项债4.4万亿元，高于去年5000亿元；超长期特别国债为1.3万亿元，高于去年3000亿元等，这些都体现了党中央推动经济回升向好的坚定决心。 提高赤字率和增加赤字规模具有重要意义，一是有利于加大财政支出力度，强化财政的逆周期调节作用，更好地防风险、惠民生、稳增长；二是赤字率与其他财政工具不同，公众对赤字率及其变化的关注度非常高，赤字率更能传递政策意图，提高赤字率有利于稳定社会预期、提振市场信心；三是赤字规模仍以中央赤字为主，由中央加杠杆，通过财政转移支付的方式更好地保障地方财力稳定，有利于地方做好“三保”工作。 笔者认为，财政政策力度明显增强，财政主动作为、积极担当，反映出财政理念的重大变化：一是将发展放在更重要的位置，充分认识到财政可持续的基础是经济可持续，以更大力度的政策推动经济增长；二是逐步从“平衡财政”转向“功能财政”，从注重财政短期平衡转向更加强调经济社会中长期稳定发展，更好发挥财政服务高质量发展的重要作用；三是打破赤字率3%的约束，因时因势优化宏观调控，更加实事求是。长期以来，国际上有所谓3%赤字率警戒线的说法，认为赤字率超过3%将影响财政可持续性，但实际上这缺乏理论和实践依据，很多国家在一定时期赤字率远超3%。我国赤字率仅指一般公共预算口径的赤字率，专项债、超长期国债、特别国债等虽然不计入赤字，却仍发挥了重要的逆周期调节作用，所以仅根据狭义口径来判断财政积极程度与现实已不相符。 聚焦深化财税体制改革的重点任务 政府工作报告对“深化财税金融体制改革”作出重要部署，包括零基预算改革、消费税改革、转移支付改革等。 零基预算指财政部门在编制新的年度预算时，不受以往预算安排情况的影响，不考虑上年基数的影响，一切从实际需要出发，根据当年形势需要编制预算。实施零基预算是提高财政使用效率、避免财政资源浪费的有效途径，其在我国的实践最早可以追溯到20世纪80年代末。2021年3月，国务院发布的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》提出，“积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局，合理确定支出预算规模”。在财政紧平衡背景下深化零基预算改革，有利于进一步提高财政资金使用效率、促进积极财政政策提质增效。截至去年底，大多数省级政府已宣布开展零基预算改革，但在国家层面，仍缺乏统一的零基预算编制框架，也未进行细化的零基预算改革实施情况评估，下阶段应建立健全与零基预算相关的配套制度。 党的二十届三中全会明确消费税征收环节后移并稳步下划地方的改革方向，此次部署先从部分品目入手，意在增加地方自主财力。笔者认为，实施消费税改革需注意四个问题：一是目前消费税收入主要来自烟、酒、油、车等商品的生产企业，这些企业的区域分布并不均衡，而批发、零售等企业的分布相对均衡，因此消费税下划地方与征税环节后移应同步进行；二是目前消费税占税收总收入的比重在9%左右，若一次性下划给地方对中央财政冲击较大，应逐步或部分下划给地方；三是消费税征收环节后移应在征管可控的前提下稳步进行；四是消费税下划地方时各地财力格局将发生新的变化，有必要同时调整对各地的转移支付，以避免区域间财力差距进一步扩大。 规范税收优惠既能服务于全国统一大市场建设，避免各地违规出台税收优惠政策和税收逐底竞争，又能稳定宏观税负，维护国家财政可持续性和财政安全。税收优惠必须有法定法规和政策依据，对于地方政府基于招商引资等目的违规出台的税收优惠政策，以及采取先征后返等隐蔽方式违规退税，要逐步清理；清理规范时应提前与企业充分沟通，或采取“新老划断”方式，避免产生紧缩效应。 在财政转移支付方面，应建立促进高质量发展转移支付激励约束机制。在发挥转移支付的保障区域均衡发展和基本公共服务均等化等公平职能的同时，嵌入效率因素，避免“鞭打快牛”，鼓励经济大省多发展、多创收。从进一步深化财税体制改革的角度看，短期内应增加地方自主财力。但从长期看，核心是上移事权和支出责任至中央政府，避免地方政府承担过多的支出责任，从而减少隐性债务的举债动机，因此支出端改革有必要成为本轮改革的重点，以打破“地方支出责任多—地方财政困难—中央加大转移支付—财政资金使用效率低和逆向激励”的循环。 扩大内需、提振消费需要财税制度有力支持 政府工作报告将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”作为今年首要工作任务。通过促进消费和投资更好结合，加快补上内需特别是消费短板，使扩大内需成为拉动经济增长的主动力和稳定锚。 扩大内需、提振消费需要方方面面的支持举措，其中不乏多项财税举措。 一方面，提振消费不能仅靠“刺激”，还要推动改革、完善机制，提升居民消费能力、意愿以及供给的适配度。如促进就业以提高居民工资性收入水平、稳定楼市股市以提高居民财产性收入水平、增加基本养老金和基础养老金以提高居民转移性收入水平。 具体来看，可通过适当的财政补贴，提升居民消费能力和意愿，如消费品以旧换新政策持续发力，并扩围至服务消费；加大对特定群体的补助，以提高其抗风险能力并提振消费，包括对失业大学生的补助，对农村老人的补贴，对二孩、多孩家庭的补贴等；进一步优化国民收入分配结构，通过完善税制、增加转移支付、提高社保水平等方式，提高居民尤其是中低收入群体收入在国民收入分配中的比重；加快户籍制度改革，推进农民工市民化，稳定农民工预期，提高其边际消费倾向；优化供给结构，进一步提升高端制造业在制造业中的比重，以高质量供给创造并满足需求；放宽旅游、文化、医疗、养老、家政等服务消费领域的市场准入限制，同时强化标准建设和有效监管，释放服务消费的需求。 另一方面，积极扩大有效投资，既要发挥好政府投资的带动放大作用，也要支持和鼓励民间投资发展。当前基建投资面临总量不足、区域不均、结构上“看得见的基建多、看不见的基建少”等问题。应通过政府投资，适度超前推进基础设施建设和有序完善公共服务体系，改善消费环境、疏通消费堵点，激发消费潜力。此外，应进一步加强财政与金融政策的配合，更大力度支持“两重”项目，及早谋划“十五五”重大项目，加快政府债券发行和使用，尽快形成实物工作量。支持和鼓励民间投资发展，规范实施政府和社会资本合作新机制，引导更多民间资本参与重大基础设施、社会民生等领域建设，让民间资本有更大发展空间。 （罗志恒系粤开证券首席经济学家、研究院院长）