进一步完善地方财税体制建设

更好发挥经济体制改革牵引作用，需要充分调动地方经济建设的积极性，建议从强化税源保障、建立激励机制、健全综合体系三方面完善地方财税体制建设。 面对国内外经济环境的不确定性，促进经济高质量发展，需要更好发挥经济体制改革牵引作用，持续深化财税金融体制改革。回顾历史，我国经济体制改革取得的成就，离不开充分调动地方经济建设的积极性。今年政府工作报告提出“积极探索建立激励机制，促进地方在高质量发展中培育财源”，对进一步完善地方财税体制建设提出新要求。 增加地方自主财力需要强化税源保障 地方税收收入占地方财政收入的比重直接反映了地方财政收入质量。目前，各地这一数据有较大的差异，一些高质量发展程度较高的省份，这一比例超过80%，但也有部分省份为50%或以下。可见，强化地方税源保障十分重要，这是增强地方自主财力的重要内容。 从产业看，税源可分为传统行业税源及新兴行业税源。传统行业税源主要集中在制造业、金融业及房地产业等；新兴行业税源主要集中在数字经济及现代服务业等。传统行业因其在国民经济中占有重要地位，且产业链及供应链比较清晰，所以税源辨识度及征收管理都较为成熟，税源较为稳定。但在近年来，受国内外经济环境变化等因素影响，传统行业税源出现流失趋势，对于一些地区的财力形成了冲击及压力，因此造成财政收入，及税收收入占财政收入的比重“双下降”。 笔者认为，强化税源保障，一是加强对纳税人税收合规性的宣传，并通过打造效能税务，有效堵漏增收，减少税收流失；二是充分发挥智慧税务优势，通过大数据模型动态扫描识别风险，及时向纳税人推送风险提示，引导纳税人主动遵从，既减少税企矛盾，又减少对纳税人的干扰，用较低的行政管理成本保障税源；三是规范税收优惠政策，完善税式支出制度，进一步增强税收政策确定性、精准性及针对性，维持宏观税负稳定。 此外，对于地方税源受产业结构变迁影响较大这一情况，应积极探索新兴行业税源管理，重点聚焦产业发展较快、利润空间较大的行业，加快完善与新业态相适应的税收制度，拓宽税源，形成税收增长与经济发展的良性互动。 提高地方财政积极性需要建立激励机制 提高地方财政积极性是促进地方财政可持续性发展的关键。自分税制改革以来，我国通过有效调动中央与地方两个积极性，不但保障了财政收入，也促进了经济发展。从中央与地方两级财政关系来看，地区间差距较为明显，一些经济发达省份的财政收入的主要来源是税收，但还有相当数量的省份对于中央对地方转移支付的依赖程度较高。所以，建立有效激励机制调动地方积极性是一个重要的现实问题。 对于欠发达省份，转移支付是有效兜牢基层“三保”底线、加强民生建设及支持经济发展的重要保障。但是，如果地方过度依赖于转移支付，有可能一定程度上制约其经济发展的主动性。同时，对于发达省份，由于主要财政收入来源是税收，获得的转移支付较少，其积极性也会受到一定影响。因此，完善央地两级财政收入分配机制需要创新思维。根据传统的财政学理论，从公平的角度看，转移支付主要用来改善欠发达地区的发展不平衡问题，保障民生，但从激励的角度看，也要考虑到发达地区的积极性。我国今年建立促进高质量发展转移支付激励约束机制并安排资金400亿元，资金分配体现向收入大省、收入增速较快省份倾斜的导向，以此来进一步调动地方财政积极性，并进一步发挥“经济大省挑大梁”作用。 建立地方财政激励机制还需要考虑地方招商引资奖补是否合规的问题。从构建全国统一大市场、高水平社会主义市场经济体制的目标看，部分地区核定征收、给予税收返还和奖补的做法，容易造成税基侵蚀，形成“政策洼地”。并且，在虹吸效应的作用下，进一步影响地方经济发展及财政积极性。应妥善处理这些区域性问题，提升要素配置效率，推动构建全国统一大市场，从而实现高质量发展。 完善地方财税体制需要健全综合体系 地方税是与中央税相对的概念，目前尚未形成统一共识，总体而言，其概念界定与税收立法权、税收征管权、税收收益权三方面密切相关。基于此，可以把地方税定义为大、中、小三种不同口径：“大口径”地方税指税收收益权属于地方政府的税种；“中口径”地方税指由中央政府统一立法或授权地方立法，但由地方政府负责征管，全部收入归属地方的税种；“小口径”地方税指不仅征收管理权和税收收益权归属于地方政府，而且税收立法权、解释权和司法权也属于地方政府的税种，地方政府可自主决定税基、税率、开征和停征。 我国税收立法权集中于中央，从严格意义上来看，我国不存在“小口径”地方税。在“中口径”的标准下，只有地方专享税属于地方税。“大口径”地方税则包含地方专享税和央地共享税。目前，我国地方可支配税收收入中，地方分享的共享税收入占比较高。因此，在讨论我国的地方税建设时，应采用“大口径”，即地方税指税收收益权属于地方政府的税种，相应地，地方税体系及地方财税体制也是一个综合概念。 地方税体系包含税制体系、收入体系、税权体系和征管体系。税制体系是地方税体系的核心部分，主要内容包括地方税税种组成，地方税主体税种的选择及各辅助税种之间的协调和搭配。收入体系指税收收入归属权的划分，由地方专享税收入和央地共享税中按比例划归地方的收入组成。税权体系主要由税收立法权、税收政策制定权和税收征管权组成。征管体系指地方税征收管理活动各要素之间相互联系和制约关系所形成的整体系统。 自2016年全面推开营改增以来，我国地方税体系面临主体税种缺失的问题。虽然税收收入完全归属地方的税种多达10种，但是不少地区扣除共享税之外的地方税收收入占财政收入的比重不到20%，限制了地方税在经济社会发展中的作用，削弱了地方税体系的有效性。事实上，相较于中央税，地方税在提供公共服务和推动经济社会高质量发展方面具有独特优势，例如，地方的资源类、环境类及不动产类的税收都可以用于更好地优化环境及改善民生。因此，健全财税体制综合体系，才能进一步增强地方自主财力、提升政府治理能力、优化公共服务以及促进经济发展。 健全综合体系还体现在增强政策取向一致性。完善地方财税体制建设，除了深化地方附加税改革研究，加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方，全面实施水资源费改税试点等改革举措之外，还需要统筹协调好非税收入，以及用好增量政策持续化解地方债务风险，助力地方进一步增强财政平衡，释放活力，发挥地方财政在支持地方经济建设、促进高质量发展中的积极作用。 （作者系北京国家会计学院副院长、教授）