先易后难，多举措构建地方自主财力长效机制

通过推进消费税改革、规范税收优惠、加强财源建设等举措充实地方财力，既能短期内缓解地方收支矛盾，又能为深层次事权和支出责任改革赢得缓冲空间，有助于在发展中逐步化解结构性矛盾。 今年政府工作报告精准聚焦当前财税体制存在的地方财力与事权不匹配这一重点任务，围绕消费税改革、规范税收优惠政策与财源高质量建设等方面，为构建地方自主财力长效机制提供明确指引。这也将为新一轮财税体制改革纵深推进夯实基础。 增加地方自主财力，为事权改革奠定基础 当前，财政运行整体处于紧平衡状态，地方财力与事权不匹配难以适应高质量发展的内在要求。本轮财税体制改革在短期内应着眼于解决地方政府财力紧张问题，为更深层次的事权改革奠定前期基础。 笔者认为，地方财力与事权不匹配的问题主要体现在两方面。一是地方自主财力不足。现行分税制框架下，增值税、所得税等主要税种多为中央和地方共享税，契税、城市维护建设税等地方独享税种则存在税基窄、弹性低等问题。地方主体税种缺失叠加土地出让收入下滑，使得地方政府更加依赖中央对地方的转移支付。此外，人口老龄化加速和公共服务标准提高，以及筑牢兜实“三保”底线等因素，在一定程度上压缩了地方财政支出空间。二是事权与支出责任下移，加重地方财政负担。2016年以来，中央与地方财政事权和支出责任划分改革积极推进，基本公共服务保障得到进一步强化，央地财政资源配置得到进一步优化，但仍存在共同事权占比较高，部分领域支出责任划分不明晰等问题，地方政府在公共教育、医疗卫生、社会保障等领域仍承担全国财政支出的主要份额。这可能使得部分地方政府通过隐性债务等非常规手段填补收支缺口，甚至形成“财政缺口—债务扩张—风险累积”的恶性循环。 本轮财税体制改革应从增加地方自主财力入手，为更深层次的改革打牢基础。理论上，破解央地财政失衡的治本之策在于重构事权划分体系，即在明确政府间事权的基础上，界定各级政府支出责任，划分财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，促使财力与事权相匹配。 现实中，改革面临双重约束：一方面，政府职能转型尚未完成。基本公共服务事权涉及多层级政府交叉管理，缺乏动态调整机制可能导致支出责任划分陷入“讨价还价”困局；另一方面，事权调整需与机构改革深度协同，既要考虑中央承担事权的能力与效率，又要避免地方产生政策执行偏差。相较之下，通过推进消费税改革、规范税收优惠、加强财源建设等举措充实地方财力，既能短期内缓解地方收支矛盾，又能为深层次事权和支出责任改革赢得缓冲空间，这种“先易后难”的改革路径，符合制度变迁的渐进性规律，也有助于在发展中逐步化解结构性矛盾。 从三方面发力，构建地方自主财力长效机制 深化财税体制改革是今年经济社会发展的重点工作任务。应从消费税改革、规范税收优惠政策、财源建设三个方面协同发力，着力构建地方自主财力长效机制，增强地方发展主动性和财政可持续性。 加快推进部分品目消费税征收环节后移并下划地方。通过重构消费税的税基归属和分配机制，可以使消费税与消费行为发生地的联系更加密切。这也有利于增强地方自主财力，优化中央与地方的财力分配格局。一是提高公平性。提升消费发生地与消费税归属地的匹配程度，缓解消费行为活跃与消费税收入分配失衡问题。二是激发积极性。提高地方消费税收入分配比例，激发地方政府优化消费环境，改善商业基础设施等的积极性。三是增强可持续性。拓宽地方政府收入来源，为地方提供稳定财源，缓解财政收支矛盾，助力财政可持续发展。 笔者建议改革的具体实施路径可以包括：一是选取部分品目进行试点，如一些消费属性强、税源易追溯的品目可先行后移；加快建立全国统一商品溯源大数据平台，提升税收征管能力。二是制定过渡方案，试点后逐步推广，确保生产环节已缴税款实行抵扣，避免重复征税加重企业负担，对产业结构单一、转型压力大的地区给予差异化补偿。三是加强监管，防止地区间恶性竞争，打击虚开发票、跨区套利等违规违法行为，维护市场秩序。 规范税收优惠政策。规范税收优惠政策将有助于提升税收治理现代化水平。一是维护市场公平竞争。消除因“政策洼地”而造成的地区间倾斜问题，推动全国统一大市场建设。二是强化财政纪律。管控变相补贴、政策套利等行为，引导资金流向公共服务、科技创新等高质量发展领域。三是提高治理效能。提升政策透明度，减少权力寻租空间，优化营商环境。 笔者建议改革的具体实施路径可以包括：一是建立动态公开的税收优惠政策清单，适配科技创新、绿色转型等国家重大战略领域，清理地方自行制定的税收减免，严禁清单外变相优惠政策。二是完善政策监管机制，地方出台税收优惠政策需开展财政承受力评估，并报省级或中央政府备案审查。三是开展税收优惠政策绩效评估，对已实施的税收优惠政策开展成本收益分析，取消低效、重复性政策。 促进地方在高质量发展中培育财源。地方政府应围绕数字经济发展、绿色低碳转型等重大战略发展需求培育财源，其优势体现在：一是高技术企业、现代服务产业的税收贡献率一般高于传统制造业。二是拓宽税源构成，多元化财源结构可缓冲经济周期波动带来的冲击，增强财政韧性。三是实现税源培育和经济高质量发展的良性互动，通过财税政策支持，加快培育属于国家重点发展领域的税源，有利于夯实经济发展与财力增长协同推进的基础。 笔者建议改革的具体实施路径可以包括：一是鼓励地方政府基于禀赋优势，制定重点产业培育目录，建立产业和税源的联动发展机制。二是完善跨区域财源共享体系，建立东中西部产业协作税收共享平台，破解欠发达地区产业承接瓶颈，实现地区间均衡发展。三是健全地方财源管理体系，建立新兴产业动态监测系统，防止重复、低效建设造成浪费。 （作者系中央财经大学校长、党委副书记、教授）