稳步推进消费税征收环节后移改革

随着金税工程的持续建设与完善，尤其是税收征管数字化升级和智能化改造，推进消费税征收环节后移改革，在征管技术条件上逐渐成熟。 党的二十届三中全会提出，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方。中央财办解读中央经济工作会议精神时强调，推进财税体制改革，在零基预算改革、部分品目消费税征收环节后移等方面争取新突破。加快推进消费税改革，有利于优化税制结构，拓展地方税收来源，改善消费环境。 推进消费税改革的背景 我国消费税属于特别消费税，对15类应税消费品征税，其主要目的是引导消费、调节收入分配及筹集财政收入。1994年分税制改革后，我国消费税主要集中在生产环节征收，这主要考虑到零售环节的税源比较分散，存在税款流失的风险，而生产环节纳税人多为规模化的生产企业，税源比较集中，管理相对规范，而当时的征管技术水平难以匹配零售环节的复杂分散的税源情况，所以主要集中在生产环节征收。 随着财税体制改革不断深化，拓展地方税收收入成为优化税制结构的重要内容，在前三大税种中增值税、企业所得税已实行中央和地方共享，只有消费税还是中央税种，所以想拓展地方税收收入，有必要推动消费税下划地方改革。加之近年来，金税工程的持续建设与完善，尤其是税收征管数字化升级和智能化改造，推进消费税征收环节后移改革，在征管技术条件上逐渐成熟。 消费税征收环节后移面临的挑战 征收环节后移税目选择。消费税征收环节后移应考虑税收收入的稳定性、税源的可控程度、引导调节消费功能等因素。我国消费税中，烟、酒、成品油、小汽车4个税目的消费税收入占总消费税收入的90%以上，消费税征收环节后移也主要围绕这些税目进行。一旦征税环节后移，这些税目的消费税收入有何变化，需要事先考量。笔者认为，消费税征收环节后移应逐步实施，不宜采取“一刀切”，在全面衡量征收环节后移产生效应的基础上，确定哪些税目率先后移，哪些税目待时机成熟再后移，以保障改革平稳进行。 税收征管难度有所提升。消费税征收环节后移至批发或零售环节意味着税源较为分散，征管难度也相应加大。在生产环节征税，纳税人多为生产厂商，税源较为集中，税务部门可以对税源进行有效管理，征税效率较高。而零售商数量多且分散，销售价格并不统一，加之零售商规模较小，部分会计核算不健全，导致税收监管成本更高，征管难度更大。目前来看，有的消费品征收环节后移征管难度相对较小，例如就烟消费税而言，虽然烟的零售商众多，但主要采取专卖形式，在大数据背景下商品流向相对容易掌握。但如果将市场化的一些应税消费品的消费税后移至零售环节征收，征管难度就会更大。例如就成品油消费税而言，全国的加油站数量远超过炼油厂数量，若将消费税征税环节后移，税收征管方式可能需要随之变化，应借助智慧税务推进征收环节后移，提高税收监管效率和精准度。 地区间税收收入分配格局变化。消费税在生产环节征收使得生产地税收收入增加，而对消费地税收收入的影响不明显，这会造成税收和税源相背离的问题。将消费税征收由生产环节后移至零售环节，可以增加消费地的税收收入，但是对生产地而言，会在一定程度上造成税款流失，地区间税收收入分配格局发生变化。目前消费税属于中央税，若征收环节后移后的增量收入留给地方，也将进一步影响到地区间税收收入分配格局。例如烟消费税，烟草生产大省主要是云南、湖南等中西部地区，烟草消费大省主要是浙江、广东等东部地区，征收环节后移，烟消费税一部分收入就会从生产地转移至消费地。而且烟消费税收入占消费税总收入的比重超50%，征收环节后移对地区税收收入分配格局的影响尤其大。因此，推进消费税征收环节后移，应统筹考虑个别应税消费品的消费税收入占比及地区间税收收入分配格局变化。 消费税征收环节后移的改革建议 分步实施消费税征收环节后移。从烟、酒、成品油、小汽车这4个税目来看，烟和成品油消费税收入占比较高，且烟草生产大省主要是云南、湖南等中西部地区，烟草消费税征收环节后移会影响这些地区的税收收入，而且成品油涉及能源战略问题，因此笔者建议，可先考虑小汽车消费税征收环节后移。 借助智慧税务推进征收环节后移。在当前数字经济的背景下，可利用大数据、云计算等现代信息技术，对税收数据深入挖掘，准确识别消费税零售环节征收的税收风险，提高税收监管效率和精准度。针对消费税征收环节后移可能带来的税源分散问题，可借助不断完善的智慧税务系统，以及智能税控装置、区块链电子发票平台等对零售环节进行监管，并严格电子发票管理制度，推进金税四期工程，防范潜在税务风险，确保税收收入应收尽收。此外，建设完善数据信息共享平台，加强部门和地区间的联动，共同强化税源管控，为消费税征收环节后移创造有利条件。 建立消费税收入调节制度。建议建立消费税收入调节制度，对消费品主要生产地进行弥补。以烟消费税为例，可以从烟消费税存量收入中划拨部分资金，弥补给烟草主要生产地。或者在消费税征收环节后移后，从消费税收入产生增量的地区提取部分资金作为调节基金，弥补增量为负的地区，平衡地区间税收收入分配格局，以保证消费税征收环节后移改革稳步推进。 （作者单位：首都经济贸易大学财政税务学院）