不只是交换信息，还要加强国际征管协助

有效实施国际反避税，既需要提高跨国公司信息披露水平，也需要增强国际征管协助。因为增强企业信息披露的政策，需要信息利用能力和国际征管协助的配合才能充分发挥作用。 经济全球化不断发展，跨国公司数量和规模迅速增长，随之而来的是越来越多的跨国公司避税问题。国与国之间的税率差异给了跨国公司进行税收“套利”的机会。根据税收正义联盟2020年的研究报告，每年跨国公司避税规模达到90亿美元—280亿美元，相当于全球企业所得税收入规模的7%—22%。 为了打击跨国公司避税行为，各国和国际组织发布了各种反避税法案，签订了各种国际反避税合作协议。例如美国的外国账户税收遵从法案、欧盟关于强制披露和交换跨境税收安排信息的DAC6信息披露法案、数十个国家签署的统一报告标准，以及一些税收协定、信息交换协议等。 这些政策的共性是提高企业信息披露水平。政策所依据的理论是，通过提高企业信息披露水平，减少税务机关和纳税人之间的信息不对称，进而遏制跨国公司避税。直观上理解，这一逻辑是成立的，但从实践来看，这些政策并未完全解决问题，跨国公司避税问题依然严重。过去十多年，许多发展中国家，尤其是新兴市场国家得到了大量来自跨国公司的外国投资，但并未收到相应足够的税收。原因何在？笔者和合作者严佳燕、蔡贵龙、陈慧敏，近日在国际顶级期刊——《国际商务研究》（Journal of International Business Studies）发表的论文《多边税收征管互助公约和避税港撤资：来自中国的证据》试图给出答案，指出以往反避税政策的局限性。 不同于传统观点，笔者认为，单靠减少征纳双方的信息不对称不足以解决问题，对发展中国家尤其如此。原因在于，相对于发达国家，发展中国家税收征管能力较弱。即使发展中国家获得更多企业信息，但如果缺乏运用这些信息的能力和必不可少的国际征管协助，依然难以有效遏制跨国公司避税。换言之，缩小征纳双方的信息不对称政策的力量，需要信息利用能力和国际征管协助的配合才能充分发挥。传统的增强企业信息披露的观点和政策实践基于发达国家税收征管能力较强这一前提，而许多发展中国家并不具备这一前提。现有的政策实践背后的理论也基于发达国家的国际反避税实践得出，并不完全适用于发展中国家。 笔者和合作者基于中国加入《多边税收征管互助公约》（以下简称《公约》）为研究场景，运用A股上市公司中在境外存在子公司的近2000家跨国公司的避税港投资数据证明了这一观点。选择《公约》作为研究场景的原因在于，其一，不同于以往的国际税收合作协议，《公约》超越了信息披露的范畴，建立了签约国国际税收征管协助机制。征管协助的主要内容为，情报交换，包括同期税务检查及参与境外税务检查；税款追索协助，包括保全措施及文书送达。其二，《公约》是国际反避税领域签署国家最广的协议，迄今有近150个国家和17个税收司法辖区签署。《公约》诞生于1988年，起初主要面向OECD和欧洲委员会成员国，2010年《公约》修订后，首次开放给其他国家。这一修订源于，2009年二十国集团领导人伦敦峰会上，与会领导人倡议《公约》向发展中国家开放签署，让发展中国家享受国际税收征管合作带来的便利。修订后的《公约》致力于提升签约国，尤其是发展中国家的税收征管能力。运用避税港投资的相关数据是因为，避税港的企业所得税税率极低，对跨国公司来说，利用避税港司法辖区和正常国家间税率差异“套利”的机会更大。 笔者和合作者研究发现，2013年中国加入《公约》后，中国的跨国公司减少了对避税港的利用，表现为避税港设立的子公司数量明显减少。相对于非避税港子公司，避税港子公司的销售收入和资产明显减少。而且，中国跨国公司的激进避税程度也显著降低。 笔者认为，这揭示了发展中国家国际反避税难题的症结，为发展中国家及国际合作反避税政策的制定提供了启示。实施针对跨国公司的反避税举措，仅靠提高跨国公司信息披露水平不足以解决问题。有效实施国际反避税既需要提高跨国公司信息披露水平，也需要增强国际征管协助。 （作者系中山大学管理学院会计系副教授，中山大学税收与财税法研究中心副主任）