探寻税收征管模式变革的尝试

【新闻回放】前不久，国家税务总局重庆市税务局发布《税收事先裁定工作办法（试行）》，进一步规范重庆税收事先裁定工作，增强企业税收政策适用的确定性，打造更好的税收营商环境。这是继上海、北京市等省市税务局之后，又一个发布《税收事先裁定工作办法（试行）》的省级税务局。 2023年12月29日，《上海市税务局税收事先裁定工作管理办法（试行）》印发后，在税务系统内、企业界和社会中都引起了很大的关注。一年之后再回顾，感触良多。 由于现实中经济活动的复杂性，税法的规定不可能与经济行为一一对应，也不能穷尽各种经济活动的税务处理，客观上会存在某些特定经营交易事项无法准确适用税法的情况。尤其当纳税人计划进行某些较为重要的交易或经营行为时，适用税法的不确定性将直接影响其决策，进而影响社会的经济运行效率。为解决这一问题，许多国家和地区建立了税收事先裁定制度。当前，我国正在积极引入这一概念，并探索建立相关制度——这既是与国际规则相衔接的具体实践，也是探寻税收征管模式变革的尝试。 一般认为，税收事先裁定是指税务机关就纳税人预期未来发生的交易或事项，如何适用现行税收法律法规给出确定性意见的过程。自2015年1月5日国务院法制办公布的《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》提出“税务机关应当建立纳税人适用税法的预约裁定制度”后，2021年3月，中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》明确提出，“探索实施大企业税收事先裁定并建立健全相关制度”。2021年初印发的《国家税务总局关于开展 2021年“我为纳税人缴费人办实事暨便民办税春风行动”的意见》（税总发〔2021〕14号），再次强调“继续做好大企业涉税事项事先裁定”。随着这些法律草案和文件的发布，税收事先裁定逐步进入理论界、法律界和实务界视野，并被广泛讨论。 2023年12月29日，《上海市税务局税收事先裁定工作管理办法（试行）》明确，税收事先裁定意见适用应满足三个条件：一是申请人提交的相关资料合法、真实、准确、完整；二是申请人实际发生税收事项与申请资料所述一致；三是税务部门作出裁定所依据的法律法规未发生变化。如果主管税务机关在后续服务和管理过程中出现规定情形，裁定机关将向申请人出具《终止（撤销）税收事先裁定通知书》。这些规定情形包括：申请人提供的信息资料不合法、不真实、不准确或不完整；裁定时所依据的情形或条件发生实质性变化；裁定时所依据的法律法规发生变化，对裁定意见具有实质影响。 从发布效果来看，《上海市税务局税收事先裁定工作管理办法（试行）》的出台，为上海企业经营决策提供了寻求税收政策确定性服务的方向，对助力上海企业发展壮大和区域经济高质量发展具有重要意义，也为上海税务部门持续优化税费政策确定性和执行一致性服务，为加快打造大企业税收治理改革的“先行示范区”提供了制度保障。 在即将过去的一年里，上海市税务局参照国际通行做法，在官网主动公布已办结的税收事先裁定事项，目前已发布企业所得税特殊性税务处理、土地使用权收回税务处理、破产重整业务税务处理3个案例，涉及企业所得税、增值税、土地增值税等主要税种，涉及税款金额较大，均为典型的复杂涉税事项，对后续的事先裁定实践储备具有良好的参照意义。为保护纳税人隐私，以上案例公布前，均在正式出具的《税收事先裁定意见书》基础上进行了再编辑，隐去了敏感信息。 作为完善税收治理体系、提升税收治理能力的重要抓手，税收事先裁定能够让纳税人对未来经济交易的税收安排或者税收成本支出有确定性，以利于经济交易和市场规划。对于纳税人而言，申请税收事先裁定，不仅能够降低企业政策适用不确定性、明确税收支出成本，而且能在税务机关指导下防范该项交易安排的税务风险；对于税务机关而言，不仅可以在税收法律框架内对企业未来交易活动进行税法解释，提升纳税人税法遵从意愿和遵从能力，而且还能够掌握纳税人的交易信息和涉税诉求，提升税收管理和服务质效。可以说，税收事先裁定是一项征纳双赢的制度安排。 目前，税收事先裁定制度在我国仍处于积极探索、分步推进阶段。笔者注意到，多地税务部门在国家税务总局的指导下，正在积极、持续、免费提供裁定服务。随着实践储备的不断积累和丰富，在不久的将来会逐步形成国家层面的制度规范。我们有理由相信，在税企的共同努力下，具有中国特色的税收事先裁定制度，将在不断完善中惠及更多纳税人。 （作者系国家税务总局上海市税务局党委委员、总会计师）