联合国“全球税收公约”要解决什么问题

主持人：姜赫 主持人语：每年的10月24日是联合国日，其主旨为维护国际和平与安全，发展国际友好关系，以及促进经济、社会、文化等方面的国际合作。在全球税务合作方面，联合国力图推动具有充分包容性的国际税务制度落地。本期，我们邀请专家学者谈谈关于联合国在全球税收合作中作用的思考。 ■您所在的学校有哪些与联合国等国际组织合作的学术项目，主要研究哪些课题，取得了哪些进展或成果？ 朱晓丹：大连海洋大学与联合国教科文组织GRO-FTP冰岛渔业培训项目有长期合作关系。自2000年，我校作为该项目在中国唯一一所合作单位，每年派遣1名—2名海洋、水产领域专业教师赴冰岛参加为期6个月的培训学习。截至2023年，我校共派遣27名教师参加该项目。 孙鲲鹏：中央财经大学与联合国有多个合作，包括与联合国开发计划署、妇女署等开展的系列政策对话活动，多名教授获聘联合国教科文组织特聘专家，在校内也有开设联合国等国际组织人才培养实验班，以及举办模拟联合国大会等学生活动。 ■此前，联合国大会经济和金融委员会通过《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》决议，其中强调需要制定一项联合国国际税务合作框架公约。世界为什么需要这一公约？新公约将在哪些方面发挥作用？ 朱晓丹：过去百年间，国际税务合作主要侧重于通过双边税收协定及相应的国内财产与所得税法，减少不同国家的税收政策选择对跨境经贸投资可能造成的负面影响。近年来，改革现行国际税收规则以适应经济数字化和全球化带来的挑战，日益成为国际社会共识。经济合作与发展组织（OECD）在二十国集团（G20）的支持下，开展了包括制定“双支柱”方案在内的诸多工作，并发挥了重要作用。但是，许多国家和利益攸关方长期以来关于企业东道国及其产品市场国征税权不足的问题并未得到很好的解决。国际社会需要在更全面、可持续发展的背景下制定相关合作框架公约以实现充分包容、更为有效的国际税务合作。 联合国国际税务合作框架公约或将针对经济数字化和全球化背景下跨境服务所得课税制定具有法律约束力的议定书，相比现行规则可能会加强在打击非法资金流动和加强资产返还方面的国际税务合作，更好发挥联合国在制定税务规范和制定规则方面的作用。 李娜：2023年以来，我们可以看到发展中国家一直在积极推动联合国国际税务合作框架公约的制定进程。2024年2月，联合国设立了负责起草公约权限范围的特设政府间委员会。委员会成员中，发展中国家成员占比更多。新公约如果能够顺利推行，将是联合国在国际税收领域的第一项具有法律约束力的多边文书，它将建立一个由联合国牵头的国际税收治理总体制度，发展中国家在联合国平台会有更充分的话语权。 孙鲲鹏：新公约的制定，可能为世界提供更具有包容性的方案，让发展中国家更多地实质参与到全球税收治理中来。如果该公约后续平稳推进，一方面能推进国际多边税务合作，调解税收争议；另一方面能促进公平竞争，保障各国尤其是发展中国家公平征税，推动发展中国家的税收制度建设和征管能力提升。 ■联合国国际税务合作框架公约的推进，对目前已经存在的国际税收合作会有哪些助益或影响？ 朱晓丹：从国际税改的整体趋势来看，国际税务合作正在向多边性方向发展，联合国税务委员会也在积极寻求多边快速通道工具。考虑到单边措施对国际税收合作的潜在破坏作用，新公约应当不会鼓励单边措施，相反可能会促进单边措施的取消。这是否会增加联合国与经合组织的重复工作的风险，例如二者都把打击跨国公司及高净值个人避税问题作为重点，以及新公约对经合组织“双支柱”方案的影响，是部分国家高度关注的内容。 “双支柱”方案自取得140余个国家和司法管辖区的政治共识后，实际落地的进展较为缓慢，这也反映出“双支柱”方案在国际税务合作方面存在的局限性。新公约能否转变这种局限，目前还是未知数。如果未来联合国推动的新公约能够顺利推进，将会与现行国际税收体系产生相互作用。 孙鲲鹏：长期以来，经合组织及其主导的“双支柱”方案是国际税收多边合作的主要方式。但不可避免的是，经合组织成员主要是发达经济体，尽管“双支柱”方案有针对发展中国家的包容性设计，但无法改变其发达国家主导的性质，例如支柱一方案要求市场国承诺放弃单边征收数字服务税，这意味着市场国部分出让了自身税收主权。相较于经合组织，联合国成员更为广泛，且包含了更大比例的以亚非新兴经济体为代表的发展中国家。如果未来联合国推动的公约能够顺利推进，公约覆盖的成员国范围会更加广泛，发展中国家会更多地参与到全球税收治理机制设计中，也有助于保障发展中国家的税收利益。 李娜：到目前为止，联合国特设政府间委员会已召开两届会议。特设政府间委员会合作型的工作方式让多个利益方能够共同参与起草新公约，各方可以借鉴其他相关论坛的工作经验及成果，参与国际、区域和地方各级税务合作，充分发挥多个机构的优势，体现互补性。特设政府间委员会还可以听取来自参与处理国际税务合作相关问题的民间社会组织以及其他国际组织、学术界和私营部门的意见，这为更多发展中国家组织和专家参与公约制定提供了机会。 ■9月，第79届联合国大会在纽约召开，《国际税务合作框架公约职权范围（草案）》提交至大会投票表决。此前，关于特设委员会和新条约的职权范围引发了一些争议。您认为其中哪些税收方案是引发争议的关键？发达国家和发展中国家的诉求是否有望通过此类国际税务合作得到解决？ 朱晓丹：《国际税务合作框架公约职权范围（草案）》涉及数字经济征税、打击非法资金流动、预防和解决跨境税收争议、高净值个人逃税问题等诸多关键领域，这些议题都是当前国际税务合作中的热点和难点问题，都有可能引发各国争议。来自非洲、拉丁美洲、加勒比和东南亚的大多数国家在决议中投了赞成票，持保留意见的主要是经合组织成员国。相关国家如澳大利亚、加拿大和新西兰，曾在意见书中表示新公约解决的问题不应属于其他多边工具或协定解决的范围，英国也表示联合国与其他国际组织应当避免重复彼此的工作。从这点来看，目前争议的关键可能主要在于数字经济征税问题。 新公约的会议谈判必定困难重重。目前决议中投反对票的国家数量已从48个大幅下降至8个，从这个趋势来看，未来随着会员国进一步的参与，以及更加广泛和深入的谈判，通过此类国际税务合作协调解决发达国家和发展中国家诉求的预期是乐观的。 孙鲲鹏：从税收角度来看，草案要求对跨国经营企业和高净值个人进行公平征税，打击利用各国税法差异避税的行为，这可能导致跨国企业总部所在地、高净值个人国籍所在地损失一定的税收利益。从国际关系的层面来看，建立新的国际税务合作机制意味着新的行政成本，在经合组织“双支柱”方案已达成初步共识的情况下，这会带来一定的转换成本。新的合作机制实质上是新的税收利益分配方案，目前部分国家对该方案持保留意见，发达国家和发展中国家的诉求仍需在后续的国际磋商中推进，力求达成多边共识。 李娜：关于议定书的内容条款是争议焦点之一。草案明确了应在制定框架公约的同时拟定两项早期议定书。其中一项早期议定书应解决对在日益数字化和全球化的经济中提供跨境服务所得征税的问题。另一项早期议定书的主题应在委员会会议上决定，并从以下优先领域中选出：数字化经济的征税；打击与税收有关的非法资金流动的措施；预防和解决税务争端；解决高净值个人的逃税和避税问题。此前，匈牙利代表欧洲联盟成员国提出修正框架公约的“承诺”条款和“议定书”内容条款，中国代表与众多发展中国家一起投了反对票，成功地确保了框架公约的承诺内容和议定书的主要议题。 ■联合国贸易和发展会议曾发布报告称，应“考虑所有国家，特别是发展中国家的需要、优先事项和能力”。此类国际税务合作将对发展中国家产生哪些影响？ 朱晓丹：联合国是多边主义的旗帜，其成立是人类和平与发展事业的里程碑事件，《联合国宪章》确立了当代国际关系基本准则。中国作为联合国创始会员国，第一个在《联合国宪章》上签字。联合国“2030年可持续发展议程”要求减少国家之间和国家内部的不平等。作为该议程子项，此类国际税务合作致力于促进公平分配征税权，增加发展中国家税收收入，与此同时，考虑到发展中国家和发达国家能力的不对称性，以及此类国际税收合作的议题复杂性和时间限制，框架公约能否实际反映发展中国家的需要和优先事项仍有待观察。 孙鲲鹏：此类税务合作能有效提高发展中国家对涉税信息的获取，推动其税收制度完善和征管能力提升，减少税收法规漏洞、征管手段欠缺带来的税收损失。此类税务合作的推进，在一定程度上依赖于各国的税收治理能力，目前发展中国家在税收治理上和发达国家相比仍有诸多落后之处，其话语权往往难以保障。中国应积极参与国际税收规则制定，推动国际税收多边合作机制建设。 李娜：中国作为发展中国家的代表，在《联合国国际税务合作框架公约》制定过程中可以发挥多重作用。鉴于特设政府间委员会的工作方式是多利益攸关方共同参与制定《联合国国际税务合作框架公约》，我国民间社会组织、学术机构和私营部门组织应更多地参与特设政府间委员会的会议和各类意见征求及咨询，发挥中国税收领域各机构和专家的力量。 ■您最近关注了哪些国际税收案件，其进展或结果带来什么启示？ 朱晓丹：9月10日，欧盟最高司法机构欧洲法院裁定美国科技巨头苹果公司在爱尔兰税务案中败诉，苹果公司需补缴2003年—2014年130亿欧元（约合人民币1003.16亿元）的欠税以及12亿欧元的利息。此前，苹果公司在爱尔兰享受优惠税率，多年来实际税率低于2%，最低可达0.005%。2014年，欧盟委员会对苹果公司在爱尔兰的纳税情况展开调查，并于2016年裁决苹果公司向爱尔兰政府偿还高达130亿欧元的欠税。苹果和爱尔兰政府随后上诉，上诉法院作出了有利于苹果公司的裁决，相关争议在国际社会中持续发酵。欧盟法院在今年9月作出苹果公司败诉终审判决，这将对大型跨国公司通过复杂的企业架构安排将巨额利润转移至海外的避税策略产生影响。 孙鲲鹏：近期，印度税务机关以不符合独立交易原则为由，对索尼印度公司的跨境关联交易进行了纳税调整，增加了索尼集团在印度缴纳的税额。由此进一步思考，中国“走出去”企业在海外投资经营时，需充分评估投资东道国的税收法规和政策环境，建立完善的内部转让定价税务风险预警机制。同时，要加强对关联交易的合规性审查，确保符合当地税法规定，避免因此导致的法律纠纷和经济损失。