《国际税务合作框架公约职权范围（草案）》获高票通过

近日，在历经3周的激烈讨论后，联合国国际税务合作框架公约职权范围起草特设委员会第二次会议以110票同意、44票弃权、8票反对的表决结果通过了《国际税务合作框架公约职权范围（草案）》，并同意将该草案提交至第79届联合国大会投票表决。 兼顾各方诉求 2022年，第77届联合国大会第244号决议首次提出要制定国际税务合作框架，加强国际税务合作（第77/244号决议）。2023年12月22日，第78届联合国大会第25次会议进行表决，通过了《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》决议（第78/230号决议）。第78/230号决议强调需要制定一个更加具有包容性、有效性的联合国《国际税务合作框架公约》来开展国际税务合作，使联合国在国际税收政策制定和执行中发挥更大作用，并帮助加快实现《亚的斯亚贝巴行动议程》及《2030年可持续发展议程》中提到的促进国际税收合作和提高发展中国家税收能力的愿景。第78/230号决议提到：“设立一个由会员国主导的、不限成员名额的、特设政府间委员会，负责起草联合国国际税务合作框架公约的职权范围”。 决议提请特设委员会在拟订框架公约的职权范围草案时，考虑所有国家，特别是发展中国家的需要、优先事项和能力；采取全面、可持续发展的视角，考虑与其他重要经济、社会和环境政策领域的相互作用；同时考虑到国际税收制度需要有足够的灵活性和韧性，以确保随着技术和商业模式以及国际税务合作形势的发展取得公平结果。 据了解，职权范围草案涵盖了诸多关键要素，例如公平分配征税权、遏制非法资金流动以及对跨国企业和超级富豪征税等。亚非拉等地区发展中国家绝大多数投赞成票支持该草案，而美国、澳大利亚、加拿大、以色列、日本、新西兰、韩国、英国8国投下反对票，欧盟驻联合国代表团投弃权票。对比上次对开启国际税务合作的议案进行表决的情况，投反对票的国家数量已从48个大幅下降到8个，说明这份公约正逐渐得到重视和认可。 草案包含五部分内容 《国际税务合作框架公约职权范围（草案）》包括导言、结构要素、议定书、谈判的方法和时间表、支持谈判委员会工作的资源五部分内容。 导言部分认为，框架公约的制定既是对现有国际税务合作机制的补充和完善，更是对全球税收治理体系的重要贡献。 结构要素部分包括序言、目标、原则、承诺事项、能力建设及其他要素。序言明确了制定框架公约的法律和政策依据，即联合国第78/230号决议、第77/244号决议、《亚的斯亚贝巴行动议程》及《2030年可持续发展议程》。草案为制定框架公约提出三大目标：建立内容和程序上包容且有效的国际税务合作，建立一个能够持续应对现有和未来税务相关挑战的治理体系，建立一个包容、公正、透明、高效、公平和有效的国际税收体系。如果这三大目标实现，将有助于加强国际税收规则的合法性、确定性、韧性和公平性。草案提到，框架公约应明确说明指导实现其目标的九项原则：在方法和范围上应具有普遍性、尊重国家主权、与国际人权法义务的一致性、全面的发展视角、灵活性、简单性和易执行性、确定性、透明度、问责制等。草案还就推动国际税务合作作出承诺，承诺涉及包括但不限于公平分配征税权，对跨国企业公平征税，提高涉税信息透明度，实现涉税信息交换，解决与税收相关的非法资金流动问题，打击高净值人群的逃税、避税，预防和解决税收争议等方面。草案提出，无论大型跨国企业在哪里经营都将缴纳公平份额的税款，预计将为许多国家特别是全球南方国家带来大量额外税收。在国际税务合作中，确保所有国家能够包容且有效地参与至关重要，这要求制定的程序必须考虑到各会员国不同的实际需求以及当前重点关注的事项和税收治理能力水平。要帮助发展中国家进行能力建设和提供技术支持，要帮助会员国特别是发展中国家加强国际税收管理制度的能力建设，以确保其税收治理能力达到有效参与国际税收合作并实施框架公约的水平。 议定书是框架公约的重要组成部分，是具有法律约束力的独立文件，用于实施或详细阐述框架公约的内容。议定书的设置，为框架公约的具体实施提供了灵活性和针对性，使得框架公约能够针对不同国家和地区的特定需求进行调整。早期议定书的制定是框架公约实施的重要步骤。其中，第1份早期议定书针对数字化经济中跨境服务税收问题，是应对当前全球经济发展趋势的重要举措。第2份早期议定书的主题将在政府间谈判委员会的组织会议上决定，可能包括数字经济征税、打击非法资金流动、预防和解决跨境税收争议、高净值个人逃税问题等。这些议题都是当前国际税务合作中的热点和难点问题。除了早期议定书外，还可以考虑就其他议题制定议定书，如环境挑战方面的税务合作、税收信息交换、税收征管互助以及有害税收实践等。 草案鼓励会员国充分参与框架公约的谈判，这不仅有助于确保谈判的广泛性和深入性，也有助于提高框架公约的接受度和执行力。草案提到，框架公约应由会员国主导的谈判委员会制定，谈判委员会将在2025年—2027年每年至少举行3次会议，每届会议的会期不超过10个工作日。这样的安排，既保证了谈判的连续性和效率，又考虑了会员国的参与和协调。 草案还要求联合国秘书长为谈判委员会提供必要的设施和资源，包括技术秘书处和实务秘书处的支持。鼓励有能力的会员国和其他利益相关方协助发展中国家（特别是最不发达国家）充分和有效参与谈判，包括支付差旅费和住宿费以及进行能力建设等。 三种态度鲜明 非洲国家是这次投票支持草案的主力，绝大部分拉丁美洲国家（阿根廷除外）对草案也表示大力支持。支持草案的国家聚焦于深化国际税收领域的协作、确保税收制度的公正性与透明度、强化能力构建与技术支持，以及推动联合国可持续发展目标的实现。这些国家相信，草案中提到的框架公约的目标、原则及承诺，将构建起更为健全的信息交换与税务合作框架，进而显著提升对跨国避税行为的打击效能，促进国际税收体系的公平性，有效遏制税基侵蚀与利润转移，确保跨国企业在全球范围内承担其应尽的纳税责任，这对于发展中国家而言意义重大。 反对草案的澳大利亚、加拿大、以色列、日本、新西兰、韩国、英国和美国认为，草案制定的职权范围凌驾于经济合作与发展组织主导的“双支柱”国际税改方案之上。美国驻联合国代表团认为，草案的通过缺乏重要国家支持，考虑到其他论坛正在进行的国际税务合作，希望看到草案与其他国际税务合作形成互补。 事实上，“双支柱”方案推进困难重重，2021年138个国家和司法管辖区原则上同意实施后，该方案一直进展缓慢，美国犹豫不决的态度是最重要原因。 从深层次来看，以美英为代表的部分发达国家是大多数最大、最赚钱的跨国公司的总部所在地。他们忧虑框架公约可能侵蚀其税收主权，限制其在相关领域内的政策灵活性，进而影响其税收制度的运作。他们还认为，框架公约可能会削弱其税基稳固性及金融市场的国际竞争力，导致这些地区税收来源的缩减，进而对当地经济繁荣与金融稳定构成潜在威胁。此外，部分投反对票的国家认为，国际税务合作与信息共享机制可能增加额外的行政成本。 欧盟驻联合国代表团对投下弃权票作出解释：“尽管我们以开放和合作的精神参与了讨论，但令人遗憾的是，职权范围草案并未充分反映我们关注的关键点。为了有效和可持续地运作，我们还需要确保框架公约充分考虑其他论坛正在进行的国际税务合作。”