“糖税”：真的有这么神奇的作用吗

根据世界卫生组织（WHO）的最新数据，全球口腔疾病患者数比精神障碍、心血管疾病、糖尿病、慢性呼吸道疾病和所有癌症患者数的总和还多大约10亿，每年因口腔和牙齿问题带来的直接治疗成本和生产力损失可达7100亿美元（1美元约合人民币7.09元）。医学研究表明，虽然龋齿被称为多因素疾病，但糖实际上是致龋过程中的主要因素。事实证明，糖比吸烟和烟草更难控制。考虑到食物消费的必要性，糖在饮食、营养和慢性病预防的政策议程上一直处于重要地位。 在所有可用措施中，“糖税”的想法获得了最多的支持，这归因于税收政策在减少酒精和烟草消费方面的成功实践，还归因于其实施起来相对难度较低。根据2022年世界银行的统计，世界范围内105个开征“糖税”国家或地区中的118项相关税收政策中，大部分为消费税（104项），部分为含糖饮料进口税。其中超过一半（57%）的政策采取从量征收，35%采取从价征收，剩余为从价税和从量税的混合消费税。 “糖税”的效果怎么样？此前，剑桥大学期刊《卫生经济、政策与法律》发布的论文《“糖税”的影响：超越牙齿健康结果的应用》中，澳大利亚昆士兰大学健康商业与经济中心高级研究员马辛·索瓦研究发现，以税收政策控制糖类饮料的消费，使得18岁以下因蛀牙而拔牙的人数减少了12%。其中，4岁以下的幼儿和5岁—9岁儿童的入院率下降最为显著。与不征收含糖饮料税相比，18岁及以下儿童的入院率每月每10万人口减少了3.7人。 开征“糖税”： 学生缺勤天数明显减少 中小学教育是儿童和青少年时期健康发展的关键组成。上学的决定因素多样复杂，健康（特别是口腔健康）为其中的重要因素。索瓦的研究主要包含三个方面：征税带来的产品价格变化对消费的影响；改变可自由支配的糖消费对龋齿的影响；改变牙齿健康对缺课的影响。研究以6岁—17岁的澳大利亚小学、中学儿童和青少年为样本（2016年，353.9万人，澳大利亚统计局），结合儿童因蛀牙而拔牙的入院数据，按收入程度和年龄组进行分析。 在研究模型中，龋齿、拔牙和补牙情况指数（DMFT）是反映乳牙和恒牙总体健康程度的唯一牙齿健康结果变量。DMFT对单位糖摄入量的剂量反应为每日每消费10克糖，DMFT数值增加0.1。根据澳大利亚课程评估与报告局提供的学校缺勤情况的信息，牙齿健康与缺勤天数呈线性关系。口腔健康状况较差的青少年相对于正常健康状况的群体缺勤比例为1.57:1.43。被统计群体的DMFT每增加一个百分点，缺勤率数值就会增加0.149。研究报告显示，在实施“糖税”的情景下，DMFT整体下降了0.55%。 结合青少年的可支配经济情况来看，12岁—13岁的群体中，62%的人已经有一些可支配的零用钱，38%的人定期收到零用钱。如果没有监督，这些钱足以改变对含糖饮料的消费模式。研究表明，虽然不同年龄和收入的群体对糖的消费需求存在价格弹性，但对所有青少年群体平等地征收“糖税”能够使整体缺勤天数减少。在10%和30%的税率情景下，减少的缺勤天数全国每年累计分别为2342天和7027天。 与不征税相比，对含糖饮料征收20%的税将使因牙齿健康原因缺课的天数总体减少0.73%。从绝对值来看，这相当于每年在全国范围内减少4684天的缺课。其中对男孩的作用更为明显，其DMFT数值减少了0.055，女孩为0.036。从不同经济地位的收益分配来看，若DMFT数值降低，处于高经济地位青少年群体缺课天数每减少一天，中、低经济地位青少年群体缺课天数相应地将减少2.12和2.99天。 索瓦认为，早期健康和教育的边际收益将对以后的生活产生连锁效应。提高入学率的全部边际效益很难量化，但可以基本估算出，弱势群体的教育边际收益高于整个人口的平均收益。课堂出勤率的提高可以进一步提高教育收益，增加上学天数可以促进认知发展，低社会经济地位儿童的认知发展尤其受益更多。这种复杂的边际效益相互作用从健康领域进一步延伸，税收等经济政策带来的影响就变得更加不可忽视。因此，尽管“糖税”在调控消费行为上的表现看似不明显，但考虑到健康和教育的累积性质，该项政策产生的溢出效益长期来看可能相当可观。与其他政策相比，征税有可能带来更广泛、更容易实现的益处。 作用有限： 含糖饮料大行其道是一种文化现象 “糖税”并非高收入国家的专利。与中高收入和高收入经济体相比，低收入和中低收入经济体中受“糖税”覆盖的人口比例更高。根据世界银行健康和人口专员莉比·哈特斯利的研究数据，从量征收在北美、欧洲、亚洲和太平洋地区更为常见，从价税或混合消费税在中东、非洲、拉丁美洲和加勒比地区更为常见。高收入经济体的消费税大多为从量税，从价税和混合消费税在低收入和中等收入经济体更为常见。大多数实行从价征收的低收入和中等收入经济体主要根据饮料类型来区分税率，随着财富的增加，对纯从价消费税的依赖性会降低。35%的国家或地区根据含糖量设置差别税率，这一征收方式主要分布在欧洲和亚洲的高收入经济体。这种税收政策设计被认为可以激励制造商重新配制配方，更好地鼓励消费者转向低糖产品。 许多研究认为“糖税”在改善牙齿健康方面具有某种程度的重要性。对此，索瓦特别强调，提高含糖产品的价格只是众多应对措施之一且作用有限。除了税收之外，还需要补充性政策，以有针对性地提升总体政策的有效性。例如，儿童食物相关行为与父母行为之间存在密切联系，目前尚缺乏有效的家庭初级保健干预措施。理想的政策组合是，以税收作为手段之一，同时对糖消费的其他组成部分进行调整。含糖饮料的大行其道在某种程度上是一种文化现象，而且是该行业乐于培育的现象。个人做出的消费选择与营销活动密不可分，营销活动使得对含糖饮料和食品的消费与更广泛的社会活动联系在一起。这方面也是政策制定者需要考虑的重要部分。 从“糖税”的国外研究整体情况来看，目前大多研究尚未实现对“糖税”带来的健康改善所产生的社会效益的经济核算。索瓦提出，这仍然是一项重要任务。从政策评估的角度来看，“糖税”征收后的具体用途很大一部分尚不明确，尤其是在牙齿保健领域，各国“糖税”收入在何种程度上真正用于全民牙齿健康促进，这一方面的评估仍然缺乏。索瓦认为，后续的研究有必要建立社会效益模型，将视角从医疗保健和财政影响扩展到更广泛的社会效益领域。 （作者单位：中国税务报社）