进一步发挥财政政策稳增长调结构功能

度过经济转型阵痛期，财政政策可发挥更大作用。建议更多采用增发国债、扩大支出等支出端政策，收入端的减税降费应从“数量规模型”转向“效率效果型”。 中共中央政治局近期召开会议指出，当前外部环境变化带来的不利影响增多，国内有效需求不足，经济运行出现分化，重点领域风险隐患仍然较多，新旧动能转换存在阵痛。对这些发展中、转型中的问题，有必要正确认识并开展深入分析。 经济运行出现分化，新旧动能转换存在阵痛 根据笔者观察，结合宏观数据来看，在当前经济回升向好过程中主要出现了五大分化走势：一是供给好于需求，规模以上工业增加值增速高于消费和投资；二是外需好于内需，近期出口增速高于国内需求；三是工业好于服务业，这主要因为设备更新及出口带动工业生产及投资，房地产市场处于调整周期影响服务业；四是中央财政支出及其带动的中央基建投资好于地方基建投资，1月—7月中央财政支出增速为9.3%，高于地方财政支出增速1.5%；五是宏观数据好于微观感受，国内生产总值名义增速连续5个季度低于实际增速，物价下行压力仍存。 分化是经济发展的表现形式和一定阶段的必然规律，其背后是新旧动能转换引发的阵痛。经济转型并非一蹴而就，而是一个渐进式过程。在这期间，新旧动能难以完美实现及时接续，经济发展面临挑战；相比债务驱动的增长模式，创新驱动的产业规模扩张的难度更大、风险更高，且短期收益可能不太显著；在产业转型升级过程中，新公司与新岗位不断涌现，但也伴随着旧公司与旧岗位的消失等。 笔者认为，房地产市场处于调整周期和地方财政“紧平衡”是影响当前经济运行的两个重要问题，也是新旧动能转换阵痛的体现。土地财政模式难以为继，地方化债严控新增债务，保基本民生、保工资、保运转“三保”压力、多元目标考核引发的支出责任过大等多方面因素，加剧地方财政“紧平衡”形势。近年来，数字经济蓬勃发展，同新业态相适应的税收制度需建立，以推动解决当前地方财政“紧平衡”和政府债务风险等问题。 发挥财政政策稳增长和调结构功能，助力经济度过转型阵痛期 度过经济转型必须经历的阵痛期，既需要加快推动中长期改革，也离不开短期政策保驾护航。短期政策应通过扩大总需求稳定经济，为改革腾出时间与空间；中长期改革应完善激励约束机制，加快新旧动能转换。需要注意的是，短期政策应把握好政策方向和力度，否则可能会引发债务增加、产能过剩、出清缓慢等问题。 笔者认为，财政政策可在此过程中发挥更大作用，相对货币政策，财政政策不仅具有逆周期调节效果，还具有结构性调整和改革功能。但也要注意，由于当前企业和居民信心和预期偏弱，单纯采取积极货币政策，也难以激发企业的投资和消费需求，以及转变流动性宽松但社会融资规模不振的局面。 财政政策应更多采用支出端政策，而非收入端政策，收入端减税降费应从“数量规模型”转向“效率效果型”。一方面，应维持一定宏观税负水平才能应对各种外部冲击，为各项国家重大战略任务落实提供财力保障。根据财政部和国家统计局数据，2023年全国税收收入占国内生产总值的比重为14.4%，较2013年下降4.3个百分点；一般公共预算收入占国内生产总值的比重为17.2%，较2013年下降4.6个百分点。若宏观税负水平过低，同时支出规模难以削减，结果会增加政府债务、透支财政空间。另一方面，政策是否生效及效果如何，需考虑经营主体信心等情况，如果居民和企业信心不振，政策效果难以有效发挥。收入端的减税降费虽然能够增加企业和居民现金流，但在预期不振情况下，这部分现金流难以转化为投资和消费，而支出端政策可直接拉动需求。因此，收入端应重在落实既定政策，减税降费要转向追求效率和效果。 中央政府应适度加杠杆，实现既扩大总需求，又稳定宏观税负，还不增加地方债务风险。可以研究追加赤字增发国债，弥补土地出让等收入下行引发的支出偏慢，加大逆周期调节力度。增发的国债或可用于以下方面：一是转贷给压力较大的部分地方政府以缓解流动性风险，推动地方政府从应急状态回归常态。二是向尚未就业的大学毕业生，以及城乡中低收入人群发放部分补贴，提升其抗风险能力和消费能力。三是投向提前储备的“十五五”规划的重大项目，避免临时找项目引发的项目包装、资金使用效率低问题。例如，今年夏季防汛形势复杂严峻，反映出水利建设和城市地下管廊建设有必要进一步加强。 深化税制改革，突出对重点领域和关键环节的支持，推进国家重点战略任务落地，推动高质量发展。贯彻落实党的二十届三中全会关于深化财税体制改革的重要部署，一是应加大税制对发展新质生产力的支持力度，例如，进一步提高科技型中小企业研发费用加计扣除比例、加大科技研发人员个人所得税优惠力度、完善相关税收优惠政策退出机制等。二是应增强税收对建设全国统一大市场的支持力度，主要着力点是清理和规范地方性税收优惠政策，消除阻碍各类生产要素畅通流动的税制障碍，从而提高资源配置效率、释放市场潜力。清理已有税收优惠政策可能带来一定的收缩反应，应注意方式方法，在当前经济形势下，可将政策期限拉长，逐步清理，待经济形势进一步好转或市场预期稳定后，再加大清理力度。三是应完善绿色税制，推动绿色低碳发展，例如，完善环境保护税制，科学研究和调整环境保护税税率，在征管可控前提下适当扩大环境保护税征收范围；全面推行水资源费改税，并赋予地方政府制定本地水资源税税率和具体征收管理办法的权限；推动消费税扩围改革，将高污染、高能耗消费品纳入征收范围。四是应增强税制对促进社会公平、实现共同富裕的支持力度，完善个人所得税制，充分发挥消费税、财产税等税种对收入分配的调节作用等。 （作者：罗志恒系粤开证券首席经济学家、研究院院长，马家进系粤开证券研究院首席宏观分析师）