朱青：理顺央地财政关系，增加地方财力

建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系是构建高水平社会主义市场经济体制和统一大市场的基本前提和必要保障。 完善中央和地方财政关系是深化财税体制改革的重要内容。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”。如何理解改革意义？改革解决哪些问题？目前面临哪些挑战？近日，记者专访中国人民大学财政金融学院教授朱青。 记者：建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，应如何理解其重要意义？ 朱青：中央和地方财政关系是政府间关系的重要方面，事关国家治理以及经济发展。《决定》从中国式现代化的总体目标出发，对未来我国中央和地方财政关系提出了“权责清晰、财力协调、区域均衡”的基本要求。“权责清晰”指中央和地方政府之间事权和支出责任的划分要十分明确，在事权明确的基础上划分支出责任；“财力协调”指中央和地方各自掌握的财力要与其事权和支出责任相匹配、相适应；“区域均衡”指地区之间财政资金的供求状况要大体平衡，避免出现“苦乐不均”的现象。“权责清晰、财力协调、区域均衡”的央地财政关系是构建高水平社会主义市场经济体制和统一大市场的基本前提和必要保障。 记者：当前，我国中央和地方财政关系主要面临哪些问题？ 朱青：如果说1994年分税制改革主要解决中央财政困难，新一轮财税体制改革则主要应当通过适度增加地方财力和减少地方支出责任等手段来缓解地方财政困难。目前地方财政“紧平衡”的一个原因是地方事权过多，支出责任过大。例如，2023年全国财政（一般公共预算）支出中，地方支出占到86%以上，而中央支出占比不到14%。一些应当归中央的事权划给了地方，或者作为中央和地方的共同事权，地方承担支出责任，再由中央给予一定的补助。2022年共同事权转移支付达53项，例如，城乡义务教育补助经费、学生资助补助经费等9项教育方面的转移支付，中央引导地方科技发展资金、国家文物保护资金、基本养老金转移支付、残疾人事业发展补助资金等。公共卫生和社会保障等在国外一般是中央（联邦）政府事权，而在我国很多划为地方事权或共同事权。所以《决定》要求“适当加强中央事权、提高中央财政支出比例。中央财政事权原则上通过中央本级安排支出，减少委托地方代行的中央财政事权。不得违规要求地方安排配套资金，确需委托地方行使事权的，通过专项转移支付安排资金”。 记者：关于增加地方自主财力，专家们提出不同方案，甚至存在一些争议，对此您怎么看？ 朱青：20世纪90年代中期的财税体制改革是在提高“两个比重”的前提下进行的，即提高全国财政收入占国内生产总值的比重，提高中央财政收入占全国财政收入的比重。这样在逐步做大财政“蛋糕”的同时，即使提高了中央财政的占比，也不会过分影响地方的财政利益。更何况中央在做大自己“蛋糕”的同时，还要切出更大一块转移给地方，这对均衡地方财力是有利的。但在目前经济持续回升向好仍面临诸多挑战的情况下，实施新一轮财税体制改革，不太可能提高财政收入占生产总值的比重，而如果只顾及提高地方自主财力，又可能会削弱中央财力。一旦中央财力弱化，就会影响中央的转移支付，最终影响区域的均衡发展。我认为，新一轮财税体制改革应当适度增加地方自主财力，主要是在消费税稳步下划地方上做文章。 记者：推进消费税征收环节后移并稳步下划地方，应如何破题、解题？ 朱青：2013年召开的党的十八届三中全会提出调整消费税征收范围、环节、税率。2019年印发的《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》提出后移消费税征收环节并稳步下划地方。我认为，改革的困难主要在于消费税在生产环节征收比较容易，如果后移征收就比较困难，容易出现“跑冒滴漏”。目前消费税收入规模有1.6万亿，是第三大税种，在前三大税种中增值税、企业所得税收入已实行中央和地方共享，只有消费税还是中央税种。所以想增加地方自主财力，有必要推动消费税改革。消费税下划地方的前提是征收环节后移，如果将生产环节征收的消费税划给地方，容易引发重复建设和产能过剩问题，导致资源配置低效。但消费税全部一步到位后移到零售环节征收，则又面临征管问题。所以《决定》提出“稳步下划”原则。我理解“稳步”体现在两方面：一方面，15大类征收消费税产品的税收收入不能一次性全部下划地方。例如，作为消费税最大税源的烟类产品目前在批发环节征收的部分可以下划地方，而在生产环节征收的部分仍划归中央，同时可以适当调整各环节的税率；另一方面，不能所有产品都一次性后移到零售环节征收。例如，比照车辆购置税在上牌照环节征收，小汽车消费税可以后移到零售环节征收，但酒类、汽油柴油等产品后移到批发环节征收消费税更有利于征管，不宜一步后移到零售环节征收。 记者：对落实优化共享税分享比例，研究把城市维护建设税、教育费附加、地方教育附加合并为地方附加税等改革任务，您有何见解？ 朱青：包括消费税改革在内，上述几项都是《决定》提出的增加地方财力的措施，但推行起来都具有一定难度。例如，税费“三合一”改革的亮点是“授权地方在一定幅度内确定具体适用税率”，如果地方为了招商引资不按规定的最高税率确定本地税率，则增加地方收入的效果可能不够明显。现在值得探讨的是“优化共享税分享比例”。表面上看，要解决地方财政困难问题，优化的方向应当是提高地方对共享税的分享比例，但我国三大共享税（增值税、企业所得税和个人所得税）的归属地主要集中在东部地区，2021年仅北京、山东、上海、江苏、浙江、广东（含深圳）6个省市取得的三大共享税收入就分别占到全国收入的51%、59%和61%，如果进一步提高地方的分享比例，无疑对东部发达地区是有利的，这并不符合“区域均衡”的基本要求。所以我认为，优化的方向应当是适当提高中央对共享税的分享比例，同时中央通过一般性转移支付，将集中上来的共享税收入更多地转移给欠发达地区。