税收与国家治理：发展中国家案例研究

黛博拉·布罗蒂加姆是美国约翰·霍普金斯大学高级国际问题研究学院政治经济学教授和中非研究计划主任，曾两次获得富布赖特研究奖。在其主编的《发展中国家的税收与国家构建》一书中，布罗蒂加姆明确了税收作为核心来构建国家和社会的重要性，并围绕这一中心议题，研究税收对于现代社会的构建作用。 税收是国家形成以及人类社会持续发展到一定阶段的产物，是国家治理的重要工具之一，直接反映一个国家的经济社会发展水平。长期以来，人们习惯从经济视角来看待税收在有效筹资、调节财富积累和再分配之间平衡方面的职能作用。古今中外，不同的历史阶段、国家体制和生产力水平塑造了不同的税收制度体系。在《发展中国家的税收与国家构建》一书中，黛博拉·布罗蒂加姆及其团队对税收制度进行了专业和深入的研究，阐释了税收作为核心来构建国家和社会的重要性，并围绕这一议题提供了一系列优秀的案例研究，展示政府如何在提高收入的同时促进公共福利发展。 税收与国家构建中的政治经济学 书中认为，所谓国家构建，是政府提高有关行政、财政与体制能力的过程。税收在构建并维护国家权力以及塑造国家与社会的关系中发挥着核心作用。税收可以推动产生基于税收谈判的社会契约，征税规则可以激发一个国家的制度构建动力，这些有利于强化国家的合法性，有效改善国家与公民的关系。从这个意义上看，税收在政治上的重要性甚至超越筹集资金本身。 作者立足于政治经济学视角，结合19世纪初期至21世纪100多年来部分国家发展历程，梳理归纳国家与公民间税收关系对国家治理能力的影响。在收入来源多样、银行转账普遍推广、征管程序规范的国家，税收能够促使公民和政府开展博弈，并推动政府进一步改善管理、促进繁荣、管控税源、便捷缴税，提高治理能力。作者称其为“契约式税收”。 在收入不稳定且来源单一、征收方式简单、管理相对落后的贫困国家，易出现随意评估、强迫征收等现象，进而引发寻租腐败和征纳对抗。作者称其为“强制性税收”。 书中分析了不同历史阶段的社会发展土壤环境，作者并没有把国家财政能力描述成某种决定性的、外生的因素，而是强调要在国家治理现代化的大视角下来理解税收的变迁，制度或政府存续预期、非税收入及国际援助等变量因素都在税收制度变革中发挥着重要的影响作用。 不同国家的税收兴衰沿革 布罗蒂加姆等一众学者将税收政治学的观念贯穿全书，通过对东非人头税、毛里求斯蔗糖出口税、智利盐出口税等税收的兴衰沿革，开展案例式解剖分析，进一步阐明了各个国家由于经济和政体结构特征、自然资源禀赋、经济社会发展水平等因素的差异，分别产生“契约式税收”或“强制性税收”，并进而影响国家治理能力的机理。 书中以波兰、毛里求斯等国为例作了具体讲述。作者认为，从经济上来看，波兰的小型私人企业发达且数量多，但大型企业少，这就促使波兰侧重于通过谈判以减少对国有企业的歧视性高额税负，通过个人所得税和社会保障税实现对家庭普遍征税，提升税法遵从。从自然资源禀赋差异看，毛里求斯和智利分别以出口蔗糖、硝酸盐闻名于世，出口税是两国收入的重要来源。出于维护自身利益的需要，蔗糖生产商和硝酸盐生产商分别组成农业协会和企业联盟，与本国政府就出口税税率、产量配额、出口价格等进行谈判。使得出口税成为了构建政府民主联合体、平衡政府和企业协商合作关系的重要因素。 从经济社会发展差异看，书中提到，“强制性税收”是农业社会中税收制度的重要特征。如坦桑尼亚和乌干达的人头税，都是“强制性税收”的缩影，突出反映了国家与社会间的关系。特别是东非两国征收的人头税成为农村居民发动政治斗争、反对压迫的重要动因，叠加国内政治动荡局面、选举竞争加剧等影响，两国先后于2003年和2005年取消了人头税。 不能简单照搬全球税改经验 书中特意提到，全球化背景下，发展中国家早已参与税收改革全球化进程。研究表明，发展中国家税收改革的发生率，与国际货币基金组织（IMF）作为全球税收改革的首要推动者积极传播改革理念、改革方案的显性影响密切相关。但作者同时指出，IMF等倡导的全球税收改革方案多侧重于中央财政收入的筹集，更适用于发达国家而非发展中国家，且忽略了税收与国家构建的关系，如果简单照搬全球税收改革经验，对发展中国家来说也许适得其反。 综合来看，本书从发展中国家的视角讨论了税收作为一个自变量，是如何影响国家治理能力的。但本书也存在一定的局限性，即没有很好地将税收相关研究与制度变迁或者国家社会关系的变化等理论很好地结合起来。这为未来进一步的研究留下了可深入的方向。 （作者单位：国家税务总局北京市丰台区税务局）