奔着问题去，系统谋划新一轮财税体制改革

作为经济体制改革重点，新一轮财税体制改革应系统性谋划与推进，包括系统性深化政府间财政事权和支出责任划分改革；培育地方政府财源，完善地方税体系建设；优化转移支付体制，确保资金精准落实等。 习近平总书记最近主持召开企业和专家座谈会时强调，“推进经济体制改革要从现实需要出发”“改革要更加注重系统集成，坚持以全局观念和系统思维谋划推进”。作为经济体制改革重点，财税体制改革事关国家治理现代化和高质量发展大局，是完善市场机制、提升国家治理能力的关键举措。面对新形势、新挑战，推动财税体制改革落地见效，必须坚持系统性谋划，并精准施策。 财税体制改革历史回顾 现行财税体制基本框架源于1994年分税制改革。此前，为激发市场活力并打破计划经济僵化制度，20世纪80年代我国实行了“财政包干制”，逐步下放权力，允许地方政府在上解中央资金后留用剩余部分。这一在宏观层面以财政体制改革为突破口的行政性放权，虽然在一定程度上调动了各级政府的财政积极性，但并未完全建立规范的政府间财政关系。包干基数和比例也多是通过中央与地方一对一谈判确定，增加了制度交易和谈判成本。由于一些地方政府强化自身利益，存在财政机会主义行为，市场出现分割与封锁，地方预算外资金膨胀，中央财政预算收入占全国财政预算总收入的比重和全国财政预算总收入占国内生产总值的比重持续下降。因此，1994年分税制改革应运而生，改革主要包括三方面：一是建立共享税体制，按税种划分中央税、地方税和共享税，明确中央与地方收入划分；二是构建中央与地方财政事权和支出责任划分体系，强调政府事权与财权相匹配；三是建立转移支付制度，通过中央向地方提供财政补助，调节因地区财力差距导致的资金不足。这次改革确立了“以政控财、以财行政”的分配体系，实现了财政体制从“行政性分权”向“经济性分权”的重大转变，体现了以事权为核心，“财权与事权相顺应”和“财力与事权相匹配”的改革逻辑，对社会主义市场经济运行具有里程碑意义。 分税制改革仍存在亟待解决的问题 1994年分税制改革的实施，极大地提升了中央政府对经济的宏观调控能力，增强了国家应对经济下行和推进重大改革的能力，扭转了“两个比重”持续下降的局面，但受当时经济发展水平和体制转轨进程的制约，分税制改革仍存在一些亟待解决的问题。 央地间的支出责任边界仍然模糊，财权与事权失衡导致地方政府财政压力大。中央政府占有大部分税收收入，而地方政府却承担更多的支出责任。笔者整理中国统计年鉴有关数据发现，中央一般公共预算收入占全国财政收入的比重，与地方一般公共预算收入占全国财政收入的比重相近，但地方支出比重却远高于中央。同时在24个预算支出科目下，除国防、外交、粮油物资储备、债务类支出外，有19个科目地方政府支出平均占比在70%左右。此外，尽管我国已经进行了多轮政府间事权划分改革，但仍然存在央地间的事权划分不清、交叉重叠等问题，不仅造成一些政府间“推诿扯皮”，也可能导致政府职能缺位，影响公共服务的有效供给。 地方税体系建设相对滞后，地方政府财力保障机制有待健全。一是地方税收入占地方财政收入的比重较低。根据世界银行对美国、加拿大、德国、法国等发达国家的统计，这些国家地方税占地方财政收入比重均保持在50%以上。笔者整理中国统计年鉴有关数据发现，我国地方税收入占地方一般公共预算收入比重明显偏低。二是地方缺乏主体税种，税收稳定性较差。2022年，地方税中收入居前三的是土地增值税、契税、城市维护建设税，占地方税收收入比重均不高，不足以担任主体税种。在此情况下，一旦地方政府面临收入压力，就有可能会出现“税不够费来凑”的现象。三是现有地方税内在激励机制不适应高质量发展需求。税收规模的大小反映出地方政府经济发展的侧重点。根据笔者测算，当前很多地方税收收入仍主要来源于房地产经济，出于适应高质量发展的考虑，急需调整。 转移支付制度有待完善，资金使用效率偏低。一是转移支付在结构上增速过快、规模过大。2023年中央对地方转移支付的预算总额为10.06万亿元，较上一年增长3.6%，近10年占中央预算支出稳居70%左右。二是转移支付立法层次低、制度稳定性差。现行的预算法及其实施条例仅对转移支付作了原则性规定，缺乏详细的法律条文约束。三是转移支付工作行政成本高，资金使用效率低。根据财政部官网转移支付平台的类目统计，每年财政预算内的专项转移支付项目多达116项。很多资金被用于支持具体的工作任务或项目，偏离转移支付用于调节地方财政不平衡和促进区域均衡发展的职能，致使“等靠要”等现象依然存在。此外，项目复杂的申报和审批流程、信息不对称等造成的沟通成本，以及监督机制的不健全，都可能导致转移支付资金使用效率低下。 新一轮财税体制改革应遵循几个原则 笔者认为，新一轮财税体制改革需奔着问题去、盯着问题改，系统性谋划与推进，应遵循以下原则。 遵循“财事同权”原则，系统性深化政府间财政事权和支出责任划分改革。“财事同权”意为各级政府所承担的公共事务支出责任应与其财政收入相适应，使各级政府在税收权力和支出义务上形成对等。为此，一方面，应合理界定和规范央地共同事权，根据外部性和信息复杂性高低，将部分共同事权上收至中央或下放至地方，明确事权归属和执行主体。对于难以划分的共同事权，可在法律或规范性文件中明晰各级政府支出责任。另一方面，应适度上移省以下政府公共服务相关的财政支出责任，减轻基层政府负担。此外，应协同推进行政管理体制和财政事权划分执行体制改革，持续提升事权与财权、支出责任与财力的匹配度。 遵循“涵养税源”原则，系统性培育地方政府财源，完善地方税体系建设。一是加快推进消费税立法统筹研究工作，后移消费税征收环节并稳步下划地方，赋予地方政府适度的税率调整权，逐步将消费税打造成为地方主体税种，增强地方政府培育消费税税源的积极性。二是统筹盘活政府存量资产，创新开发利用方式，将存量资产转化为可持续的流量收入，积极培植新的财源增长点。三是全面推进“费改税”，规范地方政府非税收入管理，将符合税收原则的非税收入逐步纳入税收管理，增强地方财源的规范性、统一性和可持续性。 遵循“简约规范”原则，系统性优化转移支付体制，确保资金精准落实。一是适当精简转移支付项目，避免项目过多导致中央政府的管理成本提升和监督难度增加。二是建立健全转移支付法律制度，将转移支付纳入法治化轨道，明确转移支付的原则、目标、方式、规模、分配、使用、监管等内容。一方面，可借鉴美国《州和地方政府补助法》、德国《联邦财政均衡法》，制定专门的转移支付法律，全面规范转移支付行为，做到依法分配、依法使用、依法监管。另一方面，完善现有的预算法、税法等相关法律制度，提升转移支付的规范性和公平公正性。 （代志新系中国人民大学国家发展与战略研究院研究员，魏天骐系中国人民大学财税研究所助理研究员）