聚焦未来国际税务合作五大议题

近日，联合国特设委员会组织召开起草《联合国国际税务合作框架公约》之《权限范围》的第一次会议，各国政府就如何解决转让定价、国别报告、财富税、数字服务税和发展中国家参与谈判等五大问题充分发表意见。 据了解，2023年12月22日，联合国大会通过了《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》的决议。根据决议要求，在《联合国国际税务合作框架公约》正式草拟之前，需要先制定出公约的《权限范围》，因此设立了一个政府间特设委员会来专门负责起草。 5月8日，各国政府代表对《权限范围》初稿达成一致意见，6月3日将对外发布。但在一些关键议题上仍存在分歧，如是否对包括公约在内的国际税务合作制度进行改革，谈判代表进行表决时是遵循大会的简单多数规则还是需要达成普遍共识才能通过。 特设委员会在本次会议结束后，还将于7月29日至8月16日举行第二次也是最后一次会议来继续讨论相关事项，预计于8月形成《权限范围》草案提交联合国大会审议，在9月开始的下届会议上通过，并成立一个谈判委员会编写公约。完成公约的时间表尚未确定，但大多数国家建议在成立谈判委员会后的一年至两年内完成。 根据《权限范围》第一次会议的讨论情况，联合国在未来的国际税务合作中，将聚焦五大议题。 完善转让定价制度 许多国家对当前国际税收制度的抱怨多指向转让定价制度。该制度的核心原则是独立交易原则。该制度于1967年被纳入《经济合作与发展组织关于对所得和财产避免双重征税的协定范本》。协定范本要求根据非关联方的行为方式分配公司间利润。从那时起，商界一直表示，如果没有避免双重征税协定巩固这些规则，则投资决策可能会受到影响。随着新技术的出现，无形资产的价值不断上升，公司开始以独特的方式与其关联公司进行交易，夸大或缩减资产价值以获得税收利益。 非洲集团（由54个非洲国家组成）、印度、巴基斯坦和其他国家希望制定公司间交易定价规则，允许公司收入来源国对“适当”的利润征税，并希望在《权限范围》起草委员会中开始就这些主题的早期协议开展工作。美国国家对外贸易委员会国际税收政策副总裁安尼·戈登认为，美国企业担心联合国对转让定价制度的破坏比金额A的设计还要严重。在某种程度上，将会出现超额征税、双重征税或规则不明确的情况，这些都将阻碍投资决策。 《强化标准：全球税收政治的南北维度》一书的作者、国际税收与发展中心国际税务项目负责人马丁·赫森认为，虽然国际税务界普遍憎恶双重征税，但也要认识到即使没有税收协定，一定程度的双重征税也不太可能达到阻碍外来资本对低收入国家投资的程度。英国一些负责国际税务事务的官员普遍持有这种观点，来源国需要从自己的国内法开始，先考虑希望如何行使征税权，然后再考虑税收协定的签订是促进还是破坏了自己行使征税权。 支持公开国别报告 国别报告是研究企业利润转移和计算税率为15%的全球最低税的基础，一些国家无法充分参与国际税收标准制定，主要是因为无法获得国别报告。联合国为解决诸如此类的国际税收问题而起草公约范本，获得了绝大多数国家的支持。 两年前，欧洲债务与发展网络的税收政策专家托芙·玛丽亚·莱丁起草了一份《联合国多边税收公约范本》，提出了一个全球的、公开的国别报告和纳税人信息自动交换系统。这意味着，从技术上讲，公开国别报告是可行的；从政治上讲，这将是税收透明度全球化向前迈出的一大步。 对于公开国别报告由谁来推动，韩国代表有不同意见。5月3日，在一项关于改善信息交换公约的早期议定书中，韩国代表提出，考虑到发展中国家的实际情况，建议该项目可以通过经合组织来执行而非联合国。他们认为当前经合组织已经有一个完善的系统，其中包含共同报告标准、受益所有人信息以及国别报告，没必要再在联合国下建立一个新的信息交换系统。但莱丁认为，虽然经合组织的国别报告和自动信息交换系统是一个很好的起点，但经合组织就该系统增加了一项保密条款以满足大公司及其总部所在国的需求。而联合国要建立的新系统，则侧重于改革政治上的偏见、低效和不公正。 目前，《多边税收征管互助公约》在国际税收透明度中占据了非常重要的位置，截至今年4月下旬，已有100多个政府批准了该公约。《多边税收征管互助公约》是一项多边协议，其功能就包括了自动交换国别报告，只有在各国签署《多边税收征管互助公约》后，协议方生效，才能依据公约指南交换信息，而且公约指南要求对各国的信息保密。莱丁认为这些条款应该得到改进。去年，澳大利亚就曾提出了公开国别报告版本，但经合组织担心该版本会影响现有规则的运行。欧盟自2013年起，对大型银行实行公开国别报告制度，从2023年6月22日起，公开国别报告制度将对所有总收入超过7.5亿欧元的公司生效。莱丁表示，欧盟内部曾讨论过这一举措可能会产生的严重且不可预见的后果，但实际上这些担心并未发生。此外，英国外交、联邦和发展部负责发展和非洲事务的国务部长安德鲁·米切尔也表示，英国政府也希望允许低收入国家更多地获得国别报告，以帮助它们追征欠税。 如何对亿万富豪征税 国际税务合作的另一个热点是对亿万富豪征收全球最低税。多国媒体报道，应巴西的要求，法国经济学家加布里埃尔·祖克曼在今年2月向二十国集团财长提交了一份关于全球亿万富豪征税的提案。祖克曼设想了一个类似于对大型企业征收全球最低税的框架，使全世界的所有亿万富豪每年缴纳的个人所得税至少相当于其净资产的2%。 在此次联合国会议期间，法国、德国、印度、比利时、智利、哥伦比亚、肯尼亚、尼日利亚和牙买加表示支持巴西的提议。印度代表表示，这是一个涉及跨境的问题，公约最能解决这个问题。一位代表在会议上指出，美国政府对通过多边方式解决对亿万富豪征收财富税的问题犹豫不决。美国代表回应，美国历来将这些问题视为国内项目而不是国际项目。美国代表希望在发表进一步评论之前看到完整的提案，该观点得到商界的普遍认同。 出台标准化的数字服务税政策 会议上，分歧最明显的领域在于数字税收。尽管这是所有国家的优先事项，但对于经合组织是否应继续在包括145个辖区的税基侵蚀和利润转移包容性框架中主导对数字税收的讨论，分歧仍然存在。 尽管在2021年10月，在包容性框架成员国中，除尼日利亚、肯尼亚、巴基斯坦和斯里兰卡4国外，绝大部分成员国积极响应“双支柱”方案落地。但从那时起，包容性框架至少3次推迟了实施支柱一金额A多边公约的发布，最近一次错过了今年3月发布文本的最后期限。一名不愿意透露名字的与会人员在接受媒体采访时表示，鉴于支柱一金额A协议想要继续取得进展离不开美国的支持，而美国对该协议态度冷淡，本应在今年6月举行的签约仪式恐难如期进行。 如果支柱一金额A多边公约无法如期签署，则数字服务税可能会卷土重来。欧盟、英国、加拿大和其他数十个辖区都制定了数字服务税，其中有一些具有特殊的设计，如果金额A谈判失败，则立刻可以使用。 马丁·赫森表示，有一种意见是在联合国税收公约中对数字服务税作出标准化规定。假如国际上出现一种标准化的政策，企业会更愿意接受，而不是各国各行其是出台单边政策。国际商会的斯卡塞拉表示，商界坚决反对数字服务税和其他任何新的单边措施，但欢迎多边解决方案。 支持发展中国家参与国际合作 在起草《权限范围》的第一次正式会议上，赫森表示，在经合组织推进的谈判中，发展中国家与会意愿不高，而经合组织成员国一般会派出由2名~3名官员组成的代表团，以寻求在各国谈判之外进行更多的合作，这是经合组织成员国习以为常的事情。对此，尼日利亚高级税务官员马修·奥卢萨亚·格邦朱博拉批评现有的全球税务合作平台“充其量是部分性的、区域性的”，一些非洲国家因不实施他们未参与制定的规则而受到制裁。尼日利亚代表呼吁由54个国家组成的非洲集团派出代表参与联合国主导的国际税务合作议题的讨论，以便于转让定价、税收透明度、数字税收等问题和争议的解决。中东和地中海的16个国家也支持类似的议程。 与此同时，加拿大代表表示，加拿大、澳大利亚和新西兰希望优先考虑程序事项和达成共识的决策，商业组织代表对此表示赞同。哥伦比亚代表一再表示，各国“和其他有能力这样做的相关利益攸关方”应该为发展中国家亲自参加会议付费，因为这将是实现包容性的关键。