基于国家治理视角推进税制改革

理论界对税收职能的认识是逐步深入的。以亚当·斯密为代表的经济自由主义倡导者，反对政府对商业和自由市场的干预，认为政府只需充当“守夜者”角色，为生产和消费创造必要的外部条件即可。相应地，税收被定位于取得财政收入的手段。而后，德国社会政策学派代表人物瓦格纳主张将税收作为改善收入分配的一种手段，提出按照负担能力分配税收可以调节收入分配差距。20世纪30年代的大萧条时期，凯恩斯认为，政府支出和税收是实现经济稳定的重要宏观政策工具。马斯格雷夫等对税收职能进行归纳，认为除取得财政收入外，税收职能还包括配置职能、分配职能和稳定职能。在我国理论界，税收也超越了经济范畴，在保障社会成员广泛参与公共决策、提高社会成员的国家意识和社会责任意识、改善政府对公共需求的回应性和负责程度等方面，发挥着越来越重要的作用。 党的二十大报告提出“以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴”的中心任务，并将深入推进国家治理体系和治理能力现代化作为主要目标任务之一。税收是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，未来的税制改革应进一步发挥税收的国家治理职能。 完善税收确立方式，落实税收法定原则。在税制改革过程中，应基于政府与社会成员之间税收征纳关系，构建和完善社会成员的意愿表达机制和公共决策体系。这对贯彻以人民为中心的发展思想，深入推进国家治理体系和治理能力现代化来说十分重要。 提高税收制度的公平性。社会成员对税收制度公平性的看法在很大程度上影响全社会税收遵从水平。在个人所得税方面，逐步扩大综合所得征税范围，优化专项附加扣除项目，将有助于社会成员对税收制度形成更加公平的感受。在商品税方面，对日常生活必需品和农业生产资料免征增值税，有利于减少低收入群体的开支和减轻农业生产者的税负。而扩大消费税税基，将更多奢侈品和服务纳入消费税征收范围同样有利于提升税制的累进性。 增强税收的可观察性。税收的可观察性即税收能够被社会成员感知的程度。现代国家在税收依据上强调政府与社会成员之间的互利关系。从国家治理角度看，提高税制结构中直接税比重将有效增强税制的公平性和可观察性，增加社会成员之间以及社会成员与政府之间的信任。但在间接税仍占有较大比重的情况下，对增值税和消费税等间接税在商品和劳务零售环节采用价税分离的标识方式，有助于使社会成员明确自身承担的税负。 提高税式支出的效率和透明度。税式支出作为政府以减少税收收入为代价，间接进行的财政支出，被广泛应用于支持公共文化和绿色发展。从国家治理角度看，简化税收优惠措施并对受益主体以及政府税式支出进行追踪，定期评价税收优惠措施的成本与收益，对各项激励计划制定“落日条款”，是提高税式支出效率的必要举措。 积极应对国际税收竞争。推进税制改革时，应顾及相邻地区的税负，以避免资本、劳动力等征税对象发生不利于本辖区的转移。政府在降低包括税收在内的国家治理成本的同时，应当通过优化财政体制提高公共资金使用效率，为控制税收水平创造潜在空间。除税收外，非税收入的规模和水平同样会影响国际资本和劳动力的流动。因此，非税收入征管也应按照预算法的要求，全部纳入预算并向社会公开，避免非税收入的扩张削弱税制改革的减负效应。 健全地方税体系。健全地方税体系对国家治理能力的积极影响表现为收入和支出权力下放，这有助于提高中央以下各级政府的负责程度。在地方层面做出收入和支出决策，能够强化辖区居民支付的税收与回报之间的联系，并以税收为纽带促进辖区居民与地方政府之间的协商。 （本版稿件为中国财政政策论坛专家发言摘要，论坛由中国人民大学财税研究所和中国财政金融政策研究中心主办）