新一轮财税体制改革还需关注“两个积极性”问题

今年是全面深化改革又一个重要年份。2023年中央经济工作会议和今年的《政府工作报告》均提出“要谋划新一轮财税体制改革”。1994年我国开始实施分税制改革，这一意义重大的财税体制改革距今恰好30年。30年的分税制运行显示，通过制度性的分税，解决了改革前中央财政不足的问题，重塑了中央与地方的财政关系，为当前的财政制度奠定了基础，推动了我国政治经济的发展。但30年的实践中，也出现了一些新的问题，如中央与地方财税权力配置不合理、法律规范不足等。立足新形势、新阶段，新一轮财税体制改革谋篇布局正逢其时，应当以财政力量力促发挥中央和地方两个积极性，持续推动我国经济实现质的有效提升和量的合理增长，为加快中国式现代化建设提供坚实制度保障。 优化税制结构，完善地方税体系。税制结构优化是一个动态演变过程，需要紧密围绕时代发展需求，推动经济发展，实现共同富裕。 一是优化税制结构。从现有的税制结构看，我国间接税收入占国家总体税收收入的比重大。直接税具有累进性和公平性等特点。建议完善直接税制度，提高直接税的比重，健全地方税体系。例如，依托房产税、遗产税、资本离境税等直接税制度的建立和完善，促进整体税负均衡，同时为地方财政收入提供稳定的来源，保障地方政府公共服务的提供。直接税制度的建立和完善也有利于增加整个社会的财富透明度，进一步推动社会公平。 二是完善既有税收制度。在数字经济快速发展的背景下，数字企业的生产经营模式以及利润分配方式等均发生了明显变化，企业的收入来源并非局限于固定地区。对数据价值创造者的利益如何认定等，是现有税法需要面对的问题。应适应数字经济发展需要，完善税收政策，优化税收征管，进一步发挥税收的调节作用，引导行业健康规范发展。同时，通过合理确定价值创造地与企业所在地对数字经济利润的分配，协调地区间经济的发展，发挥政府再分配作用。 三是完善非税收入制度。非税收入亦是国家财政收入的重要来源。目前，有关非税收入的法律规定较少，主要是行政机关出台的规范性文件。非税收入与地方事务密切相关，对非税收入进行规范，可以优化营商环境，减轻企业负担。应加强非税收入的立法工作，为非税收入的征收管理提供法律依据。坚持共建共治共享理念，依托数字化手段，提升非税收入的征管效率，进一步规范非税收入的征管以及地区间非税收入的分配问题。 完善政府间财政关系法律的构建。合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，是建立现代财政制度的重要内容。建立法治化和规范化的中央与地方财政关系也是调动地方积极性的重要基础。 一是合理划分政府间财政收支。中央与地方政府、地方各级政府之间事权的合理划分，是理顺中央与地方政府、地方各级政府之间收入划分关系和支出责任的前提。就事权划分而言，上级政府的事权不仅包括本辖区公共服务的提供，还应协调下级政府间的差距。中央政府应当协调实现全国范围内公共服务，以实现公共服务均等化。在财政收入划分上，应坚持财力与事权相匹配原则，合理划分中央与地方的财政收入，将与地方发展密切的税种作为地方税，涉及全国范围性质的税种作为中央税。例如可考虑将消费税由中央税改为中央和地方共享税。在财政支出责任上，应坚持因地制宜的原则，依据不同地区情况，合理划分地区之间的支出责任。 二是完善转移支付法律制度。财政转移支付法律制度是实现地区间财政均衡，使各地方的居民公平地获得基本公共服务的重要法律制度。财政转移支付立法应兼顾效率与公平的问题，确保中央有能力实现其宏观调控目的。适当扩大一般性转移支付的规模。一般性转移支付制度作为平衡地区间收支差距的重要制度，在实现共同富裕目标下，应当逐渐加强其作用，合理分配一般性转移支付资金。逐步减少经常性专项转移支付的类别。应控制专项转移支付的规模，逐渐减少经常性专项转移支付的类别，将专项转移支付的适用范围相对集中到民生建设方面。提高转移支付法律制度的法律层级。完善宪法中有关转移支付法律制度的内容，为财政转移支付提供依据。建议研究制定《财政转移支付法》，对财政转移支付的有关内容，由专门的单行法规范。 三是建立地方债务风险的法律控制机制。政府适度举债，能够弥补建设资金不足。地方债作为弥补地方财政收入的重要方式，有其存在的合理性，也是国际通行做法。但也要认识到，我国地方债务风险虽然总体可控，但局部风险和隐性债务风险犹存，这也是近年来地方债务风险备受各界关注的原因。现行预算法已经对规范地方债作了基本法律规定，但举债条件规定相对宽泛，约束力不足，建议加强地方债务管理立法工作，对地方政府自主发债的权限进行限制与缩减。同时，应建立完善地方政府债务风险评估、预警和偿还机制。 [张学博系中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部民商经济法室副主任、教授，叶子涵系辽宁大学博士研究生]