发展中国家税改：成就与挑战

近日，经济合作与发展组织在线上举办了第四届“税收与发展日”活动。为期两天的活动共开展了14场主题不同的研讨会，所有会议均向公众开放。本届“税收与发展日”活动，介绍了经合组织开展的助力发展中国家税制改革、税收征管、国际税收合作的重点项目，并探讨了未来面临的机遇与挑战。 发展中国家陆续推出碳定价政策 会议基于在《联合国气候变化框架公约》第二十八次缔约方大会（COP28）发布的《2023年有效碳排放率》报告开展分析（该报告中提到的72个经济体覆盖了全球80%的碳排放量），估算了由碳税、碳排放权交易体系以及燃油消费税所产生的碳定价，即碳排放许可证价格、碳排放税及燃油税共同组成的“有效碳税”。其中，燃油消费税是发展中国家和新兴经济体有效碳税的主要组成部分。此外，会议还简单介绍了一些国家的碳定价政策，如墨西哥有两个州开始征收环境保护税、印度尼西亚引入了燃煤电厂的强制碳交易计划、墨西哥的强制碳交易计划在2023年从试点过渡到正式运营阶段、埃及成为非洲首个建立自愿碳交易市场的国家、马来西亚在2023年12月推出国内首个碳交易所、泰国启动碳交易平台、欧盟和英国各自推出碳边境调节机制等。 不过，会议从目前全球各国的既有气候政策来预测，到2050年，全球化石燃料和生产水泥的二氧化碳排放量仍将超过300亿吨，远远达不到国际能源署在《2022年世界能源展望》中提到要在2050年达到全球碳中和的目标。 新冠疫情对发展中国家税收收入影响大 新冠疫情引发了前所未有的全球经济危机，导致公共财政收入普遍下降。研讨会基于全球收入统计数据库（覆盖全球127个经济体），分析了发展中国家的税收收入趋势，以了解新冠疫情在国际上造成的影响和随后的经济复苏情况。 2020年，由于全球经济活动的大幅下降以及各种税收优惠政策的实施，各国税收收入大幅下降，政府支出增加和税收收入减少导致政府债务大幅增加。2021年的经济复苏是由消费和投资的反弹、外部需求强劲和大宗商品价格的上涨推动的，但国家和地区的复苏不均衡。新冠疫情导致除经合组织以外所有经济体的税收占国内生产总值比重下降，非洲、拉美和亚太地区的平均占比分别下降了0.3、0.8和0.9个百分点，而经合组织成员国平均占比上升了0.2个百分点。2021年，除非洲以外，所有地区的平均税收占国内生产总值比重从新冠疫情中恢复。此外，在疫情期间，各国各税种中，增值税收入波动幅度最大。 提高转让定价和国际税收能力 经合组织与非洲税收征管论坛、联合国互联网治理论坛和世界银行集团建立了有效的伙伴关系，在转让定价、防止税基侵蚀与利润转移相关问题、相互协商程序、预约定价安排、数字经济等领域为发展中国家提供支持。 会议探讨了税收能力建设方案对发展中国家的积极影响。能力建设有助于提高税收确定性、自觉税法遵从和改善投资环境，推动各国建立信任、参与国际倡议和签署文书（例如包容性框架、多边税收征管互助公约、防止税基侵蚀与利润转移多边公约等）。目前有51个国家已实施或正在实施新的立法框架，21个国家税务部门的组织建设得到优化，45个国家的税务官员业务能力得到提高。 会议还展示了能力建设在西非的区域案例研究，以及哥伦比亚、乌克兰、赞比亚、突尼斯的建设经验。同时，会议也指出了能力建设方案面临的一系列挑战，如缺乏对政治执行力的支持、商业游说压力、制度风险等。 提升公民纳税意愿 会议分析了纳税意愿的重要性和影响因素。税收政策的公平性、对政府机构的信任、公共服务的可及性、社会和文化规范是税收士气（定义为纳税的内在动力）的关键驱动因素。会议特别指出，纳税人教育有助于提高征纳双方的信任与理解。会议还介绍了根据对来自59个国家的140项举措的调查，创建的纳税人教育方法类型学，提出了教学、沟通和协助这三种主要方法。 会议探讨了应对低纳税意愿的有效措施，包括：政策干预，旨在提高公平性和透明度的政策改革可以提高税收士气和税法遵从度；体制改革，通过改革加强税收管理和治理，对于重建纳税人对税收制度的信任和信心至关重要；行为策略，如宣传活动和激励措施，可以有效地推动纳税人遵守规定。同时，政府、企业和民众之间要加强合作，以促进纳税意愿的提高和可持续的税收收入增长。会议呼吁各国共同努力，培养税法遵从文化，为共同发展目标作出贡献。 关注自然资源税收 在刚果民主共和国、赞比亚共和国、蒙古国等发展中国家，自然资源租金占国内生产总值的比重较高，是国民收入的主要来源。然而矿业税收面临缺乏全面的转让定价规则、采矿财政制度设计不当、税收优惠过于慷慨等一系列政策挑战。 会议重点讨论了与采矿业相关的防止税基侵蚀与利润转移计划。为解决相关问题，经合组织与联合国互联网治理论坛建立伙伴关系。双方合作举办了至少33次能力建设会议，培训了3000多名政府官员，制定并发布了5份关于采矿业防止税基侵蚀与利润转移相关重大风险的实用指导文件，完善了5个发展中国家的国际所得税立法。联合国互联网治理论坛加强税务技术援助，汇集其与经合组织两个机构在矿业财政政策、国际税务、税收遵从和行业专业知识方面的互补技能，采取整体方法来改善采掘业的税收，已有75个国家受益。会议还介绍了区域培训计划，该计划提供关于国际税收及其在采掘业应用的高质量培训课程；提供双边深潜计划，为资源丰富的发展中国家提供量身定制的一对一支持，目前已在厄瓜多尔、几内亚、巴布亚新几内亚、蒙古等国开启了协助制定矿产参考价格、改进转让定价法律框架、采掘业风险评估等行动。 加强电子商务增值税征管 电子商务的发展带动了增值税的增收，使得电子商务增值税越来越引发关注。 本场会议强调在增值税政策和管理方面应遵循国际标准。目前，世界各国正在根据经合组织的标准和指导实施电子商务增值税改革，101个司法管辖区已实施针对数字贸易的增值税改革。 为提高发展中国家电子商务增值税应对水平，经合组织推出了全球关系计划，为所有政府官员提供增值税直播培训；进行增值税和电子商务方面的技术援助，推出区域增值税数字工具包；大力研究数字贸易的增值税税收执法，加强情报共享，分享专业知识提高执法能力；将无国界税务稽查员的业务范围扩大到协助审计发展中国家数字贸易的增值税和商品服务税相关业务活动。 发展中国家通过税收改革为社保筹资 会议分析了5种不同的社保筹资策略，包括增加一般性税收收入、加强社保费的征缴、加强社保制度的正式性经济运营、加强执法以打击社保费征缴中的逃避与欺诈行为、扩大社保征收范围（如将征收范围扩大到有缴费能力的非固定工作者）。 此外，其他会议内容为经合组织经常提及的话题，主要包括发展中国家的双支柱税改方案实施视角（介绍了为发展中国家实施双支柱税改提供额外支持和技术援助）、双支柱税改方案的经济影响评估、税收政策与收入不平等问题、税收透明度与国际税收合作、无国界税务稽查项目、采取全面的能力建设方法打击税务犯罪、性别平等（经合组织税收征管论坛与非洲税收征管论坛共同开发了性别平等成熟度模型，以帮助税务部门自我评估性别平等情况并推动改善）。