新一轮财税体制改革的可能方向

【新闻回放】春节前夕，地方两会密集召开。多地政府工作报告中提及“新一轮财税体制改革”。比如，甘肃省政府工作报告提出，抓好新一轮财税体制改革；江苏省政府工作报告提出，研究落实新一轮财税体制改革措施；济南市政府工作报告提出，推进新一轮财税体制改革，建立防范化解地方债务风险长效机制…… 在地方两会上，多地政府工作报告中频频提及“新一轮财税体制改革”，其受重视程度可见一斑。北宋政治家、文学家苏辙说：“财者，为国之命而万事之本。”英国古典经济学家亚当·斯密在《国富论》中写道：“财政乃庶政之母。”可以说，财税体制改革事关经济社会发展全局，涉及方方面面的权益调整，可谓“牵一发而动全身”。 实际上，改革开放后我国财税体制改革一直处于“进行时”。特别是党的十八大以来，党中央着眼改革发展大局，在财税领域推动了一系列改革，取得了一系列重大成果。比如，基本确立了现代预算制度主体框架，修订了预算法和预算法实施条例，对预算编制、审查、批准、执行、调整等方面进行了全面规范；基本建立了税种科学、结构优化、法律健全、规范公平的税收制度体系；逐步形成权责清晰、财力协调、区域均衡的中央与地方财政关系等。 当前，世界百年未有之大变局加速演进，我国经济社会发展面临新形势新挑战。推进中国式现代化、构建新发展格局、实现共同富裕等重大目标任务，对财税作用的发挥提出了更高要求。在此背景下，2023年12月召开的中央经济工作会议明确提出，要谋划新一轮财税体制改革。2023年全国财政工作会议提出，积极稳妥谋划推进新一轮财税体制改革，健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系。 关于中国经济的增长奇迹，很多研究认为离不开地方政府的作用。实际上，促使地方政府发挥积极性的重要保障，是分税制下的地方主体税种和土地财政带来的收入。笔者认为，新一轮财税体制改革的一个重要着力点是解决央地关系，改革的方向可能有以下几个方面： ——从短期来看，改革的一个重点是抑制区域间的恶性税收竞争。区域性的税收优惠，对特定区域招商引资、促进产业结构调整、培育新发展动能等，具有一定的积极意义。但是，过度的税收优惠竞争，不仅会虚化地区财力，而且会降低市场配置资源的效率，甚至会出现“骗取优惠”等破坏市场竞争规则的恶性事件。对此，中央经济工作会议明确，加快全国统一大市场建设，着力破除各种形式的地方保护和市场分割。全国税务工作会议也提出，立足自身职责，严肃治理地方违规招商引资中的涉税问题。基于此，新一轮财税体制改革过程中，一方面应加大政府对纳税主体直接或间接转移支付的审计力度，强化效益评估，杜绝不合理的政府补贴，以提升地方财力实际自有水平；另一方面，应调整收入分享安排，同时将地方税收优惠形成的减收计入地方的标准收入，中央在安排各类转移支付时应将此视为既有财力。 ——从中期来看，新一轮财税体制改革有必要进一步完善促进地区财力均衡的税收收入横向分配机制。税收收入的横向分配，是提高税源配置和税收分享的合理化程度的重要制度安排，在许多发达国家均有成功实践。目前，我国只在企业所得税方面有相应的安排，在实践中也取得了较好效果。笔者认为，这一做法可以考虑推广到增值税、个人所得税、社会保险费等方面。例如，在增值税方面，可以考虑借鉴欧盟的做法，建立省际和省内跨地区增值税收入分配的双层制度，省际跨地区增值税收入分配可以发票数据为依据，实行“一站式”纳税申报制度或集中清算纳税制度，而省内跨地区增值税收入分配可以发票数据或宏观消费数据为依据，实行集中清算纳税制度。 ——从长期来看，新一轮财税体制改革应考虑构建新的地方税体系。目前，理论界和实务界关于构建地方税体系的讨论很多。综合来看，这些观点认为未来构成我国地方税主体的税种，可能有房地产税、消费税、环境保护税、个人所得税等。这些观点各有优劣，争论较大，尚未形成共识。笔者认为，从长期来看，有必要构建更加完善的地方税体系，这有助于实现地方政府与居民利益的一致性，实现地方政府与地方居民之间的共赢。 （作者单位：上海财经大学、云南财经大学、国家税务总局大连市税务局）