新一轮财税体制改革应尽力而为、量力而行

谋划新一轮财税体制改革应兼顾当前和长远、需要与可能，坚持尽力而为、量力而行。 2023年中央经济工作会议提出，谋划新一轮财税体制改革。作为全面深化改革的重要一环，财税体制改革事关中央与地方、政府与市场、国家与社会等重大关系。“谋划”二字意味着，在改革实施之前，应进行深入思考和科学研判。 财税体制改革大体应包括以下方面，重新划分中央与地方政府事权和支出责任、改革税制、调整中央与地方税收分享比例和完善中央财政转移支付制度等。事实上，我国一直没有停下财税体制改革的脚步，如2016年5月全面推开营改增后，中央与地方增值税收入分享比例从75∶25调整为50∶50。笔者认为，本次谋划酝酿的新一轮财税体制改革应是上述几方面联动的改革。 理解中央谋划新一轮财税体制改革的目的，有必要先了解1994年实施分税制改革的背景。一是当时的财税体制不适应社会主义市场经济发展。1992年10月召开的党的十四大明确了我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制。市场经济提倡公平竞争，而当时我国实行企业所得税按照所有制划分，包括国有企业所得税、集体企业所得税、私营企业所得税、外商投资企业所得税等。改革中先是合并统一内资企业所得税制，随后统一内外资企业所得税制，为不同所有制企业创造公平竞争的税收环境。二是解决财政困难问题。一方面，中央政府担负着通过转移支付缩小区域贫富差距和促进区域之间基本公共服务均等化的重要任务，但1994年分税制改革前，中央财政收入占全国财政总收入的比例不到40%，转移支付的力度和效率受到明显影响；另一方面，当时全国财政总收入占国内生产总值的比例过低，严重制约政府职能的发挥。 本次中央提出谋划新一轮财税体制改革，同样有两个新背景，一是改革必须围绕中国式现代化谋划和推进。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。如果说1994年分税制改革更加侧重效率，那么新一轮财税体制改革应更加强调公平。二是地方财政紧平衡。由于大部分的事权和支出责任都归到地方政府，地方要办的事很多，但财力相对不足。对此，中央政府近年来持续加大转移支付力度。但即使如此，地方财政资金依然紧张。 谋划新一轮财税体制改革应兼顾当前和长远、需要与可能，坚持尽力而为、量力而行。一方面，完善地方税体系，增加地方税收收入，目前的思路是将消费税收入逐步划给地方，同时将征收环节后移。目前，我国消费税主要在生产环节征收，后移至零售环节征收，将给征管提出更高要求，因此笔者认为，推进消费税征收环节后移并稳步下划地方不是所有消费税征税对象都能实现的。另一方面，调整中央与地方事权和支出责任，让地方事权和财力相匹配。笔者认为，新一轮财税体制改革的方向是适当减少地方政府的事权和支出责任，并相应增加中央政府的事权和支出责任。此外，经济合作与发展组织的调查显示，2020年122个国家的中央转移支付平均占到地方财政收入的51.5%，其中联邦制国家低于45%，单一制国家则高于53%。相比之下，作为单一制国家，我国2022年转移支付占地方财政总收入47%的比重并不算高。因此笔者认为，新一轮财税体制改革更重要的是如何完善转移支付制度，而不是大规模增加地方税收收入。 （作者系中国人民大学财政金融学院教授、中国税务学会副会长）