温故知新：站在新起点上的财税体制改革

新一轮的财税体制改革将立足历史与现实，统筹当前与长远，在有效调节政府与市场、中央和地方等关系范畴基础上，建立适应中国式现代化发展要求的法治规范的现代财政制度。 财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。 当前，我国以高质量发展全面推进中国式现代化建设。作为全面深化改革重大举措的突破口和关键抓手的财税体制改革，又站在了新的起点上。党的二十大报告在论及财税领域改革时提出，“健全现代预算制度，优化税制结构，完善财政转移支付体系”。无论是30年前的分税制财税体制改革，还是党的十八大以来持续推动的深化财税体制改革重大举措，抑或是正在谋划的新一轮财税体制改革，都已经或将给国家治理体系和治理能力现代化带来重大深远的影响。 温故：分税制30年取得重要成绩 1993年12月15日，《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》发布，确定从1994年1月1日起，改革彼时的地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。分税制改革的原则和主要内容是：按照中央与地方政府的事权划分，合理确定各级财政的支出范围；根据事权与财权相结合的原则，将税种统一划分为中央税、地方税和中央地方共享税，并建立中央税收和地方税收体系，分设中央与地方两套税务机构分别征管；科学核定地方收支数额，逐步实行比较规范的中央财政对地方的税收返还和转移支付制度；建立和健全分级预算制度，硬化各级预算约束。1994年分税制改革一方面适应建立社会主义市场经济体制的需要，另一方面重新系统构建了我国的财政税收体制。 分税制改革对于正确处理中央和地方的分配关系、调动“两个积极性”、增强中央政府的宏观调控能力起到了基础性的制度保障作用，有效促进了国家经济社会的高速发展，夯实了国家和社会有效运行和治理的财政基础，也为民生福祉的稳步提升提供了长期稳定可靠的物质保障。分税制改革还为市场机制、国资国企、政府机构、科技教育、社会保障等相关领域的综合改革提供了重要的财政保障和支撑。 （下转B4版） （上接B1版） 可以说，对于我国这样一个地大物博、人口众多、经济较快增长但发展尚不均衡充分的国家而言，分税制改革奠定了科学的财税制度的基本框架，并持续影响社会发展和国家治理的方方面面。 知新：财税体制进一步改革的必要性 30年来，分税制改革推动我国经济社会发展取得重大成效，也不可避免地产生了一些问题，其中比较突出的就是地方政府的财政能力问题。分税制改革以后，地方政府可支配的财力与其事权之间产生了一定程度的不适应性，特别是各地方在城市基础设施、公共服务提升等领域的需求持续提升，一些地方的财政甚至出现“捉襟见肘”的局面，进而产生了土地财政和地方债风险问题。2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，并有序推进各领域财政事权和支出责任的划分方案，中央政府开始承担更多的事权，中央对地方的财政转移支付也更加规范。但总体上讲，各种主客观和内外部的原因，包括预算制度、税收制度和政府间财政关系在内的现行财税体制存在进一步改革的必要，特别是中央和地方的财政关系适时改革更为紧迫和重要。 就预算制度改革而言，更好地发挥政府预算对国家战略保障和资源配置调节的功能，全面系统持续地推进预算绩效评价和综合应用改革，系统加强对包括盘活政府闲置资产和财政留存资金在内的综合全程监督，成为下一阶段改革方向的重点。就优化税收制度而言，应以构建直接税为主体的税制体系为重点方向，将促进高质量发展作为税制结构优化的基本目标，加快推进消费税等税种的改革与立法工作，进一步培育和健全地方税体系，大力优化税收营商环境并深入推进智慧税务建设。就政府间财政关系而言，应在继续推进中央和地方各领域财政事权和支出责任划分的基础上，更加稳妥地推进财政转移支付制度改革，特别是在基本公共服务标准化、转移支付资金的质效提升等方面做好顶层设计，积极采取多元并举手段有效化解地方债风险，从制度上夯实地方政府规范高效运行的财政基础。 展望：推动建设法治规范的现代财政制度 谋划和推进新一轮财税体制改革，既是对30年前分税制改革形成的体制机制成果的优化和延续，又是在新起点上重新出发、推动中国式现代化建设的重大改革举措。1994年实施的分税制改革主要目的是提高“两个比重”，即财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占全国财政总收入的比重，以建立与当时的经济社会发展和宏观环境相匹配的财税体制，并有效提升国家财政汲取能力。当前，我国的经济社会发展已经进入了新阶段，建立适应推动科技创新、数字经济发展、提供更好更公平的民生福祉保障的财税体制成为新的时代要求，同时，有效化解财政风险，确保财政可持续性成为新课题。因此，新一轮的财税体制改革，既要解决此前制度在实践中反映出来的，特别是长期存在的典型问题，又要根据新发展阶段对制度进行优化完善。 笔者认为，新一轮财税体制改革需要在预算、税制和中央地方关系上持续发力，主动适应高质量发展的要求进行调适。按照新时期建设法治国家的要求，在谋划和推动新一轮财税体制改革时，应加快财税领域的相关立法工作。2015年，党中央审议通过《贯彻落实税收法定原则的实施意见》，税收领域的全面法治化和系统规范化被列上议事日程，目前大部分税种都已完成了法律化进程，税收规章和规范性文件也更加规范严谨有序。可以合理预期的是，30年分税制改革的成功经验将会被有效确认到法治化的现代财政制度中来，其中存在的地方财力不足等主要问题将通过系统规范有序的制度改革来持续推进解决，引领高质量发展的重大财政举措也将纳入常态化、规范化、法治化轨道。新一轮的财税体制改革将立足历史与现实，统筹当前与长远，在有效调节政府与市场、中央和地方等关系范畴基础上，建立适应中国式现代化发展要求的法治规范的现代财政制度。 （作者系上海交通大学凯原法学院副教授）