联合国致力提高国际税收合作包容性和有效性

《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》决议的通过，有助于提升联合国在全球税收治理中的影响力，推动构建全球税收治理的基本制度，增强全球税收治理的公正性。 2023年12月22日，联合国大会以111票赞成、46票反对、10票弃权通过了《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》决议，决议决定制定一项联合国国际税务合作框架公约，以提高国际税收合作的包容性和有效性。这一决议受到各界广泛关注，将对全球税收治理体系的变革产生深远影响。 发展中国家和发达国家对决议存在分歧 广大发展中国家在历史上曾多次建议联合国建立一个透明、负责任、资源充足、成员广泛、能够领导全球税收治理的政府间税务组织，但一直未能实现。在本次决议的讨论与投票过程中，发展中国家和发达国家也存在许多博弈与分歧。 本次决议的提案最初由尼日利亚等非洲国家提出，获得了亚洲和拉丁美洲发展中国家的广泛响应，最终在投票中形成了多数赞成的局势。在广大发展中国家看来，经济合作与发展组织（OECD）主导的税基侵蚀和利润转移（BEPS）包容性框架，在议程设置上未能充分反映发展中国家关心的税收问题，无法确保所有辖区真正平等地参与国际税收谈判，也未充分考虑发展中国家的税收主权和执行能力。因此，有必要增强联合国在全球税收治理中的地位和影响力。 投票反对决议的大多数是发达国家，反对的核心理由在于“避免机构重复”。它们认为，现行BEPS包容性框架已经具有足够的包容性，正在进行的“双支柱”改革也已经获得了139个辖区的共识，而在联合国框架下开展平行的工作会影响“双支柱”改革的顺利实施，引发资源的浪费，导致国际税收合作碎片化。 决议通过将推动全球税收治理体系变革 决议通过有助于提升联合国在全球税收治理中的影响力。长期以来，国际社会在税收领域并未形成一个成员广泛、职能完善且权威有效的政府间国际税务组织，而作为“发达国家俱乐部”的OECD在全球税收治理中发挥了事实上的主导作用。就联合国而言，尽管其参与全球税收治理的历史悠久，但取得的成果却相对有限。从内在原因看，这主要受制于联合国现行税务合作机构地位的局限性和专业资源的有限性。联合国国际税务合作专家委员会在性质上属于专家委员会，而非政府间的委员会，因此不能领导政府间的谈判，无论是政治影响力还是所享有的资源均较为有限。本次决议提出设立一个由会员国主导的不限成员名额特设政府间委员会，负责起草联合国国际税务合作框架公约。同时秘书长应分配必要资源支持特设政府间委员会的工作，有助于为联合国参与全球税收治理提供更加有力的机构保障。 决议通过有助于构建全球税收治理的基本制度。现行国际税收法律体系主要由双边税收协定组成，尽管近年来多边税收条约数量渐增，但大多属于工具性、征管性的多边条约，尚未有多边税收条约确立全球税收治理的基本制度。本次决议提出需要制订一项联合国国际税务合作框架公约，以加强国际税务合作。根据联合国秘书长的报告，框架公约将具有“基本性质”，旨在建立全球税收治理的总体制度，如目标、原则、治理结构，因此不同于规定征税权划分规则等具体法律义务的“规制性”公约。在拟订框架公约的同时，各国还可以考虑就打击涉税非法资金流动、数字经济税收问题等具体问题拟订早期议定书。 决议通过有助于增强全球税收治理的公正性。决议提出应加强国际税收合作并使其在程序和实体方面具有充分包容性和更加有效。决议认为，在程序上，应构建完善和透明的决策结构以及清晰透明的规则，以确保所有参与方在程序上平等，具有同样的能力切实参与决策。在实体上，应尊重每个会员国的税收主权，确保国际税收规则符合所有国家的需要、优先事项和能力，特别是需要向发展中国家、最不发达国家提供协助。此外，应加强联合国与国际货币基金组织（IMF）、世界银行集团、OECD以及各类区域性税收合作平台的协作与协调。 为全球税收治理贡献中国智慧 联合国这一税收决议的通过，标志着全球税收治理体系走向了变革的路口。 根据联合国官网，全球税收治理应尽可能充分考虑所有国家的立场，坚持公平透明原则，致力于促进实现可持续发展目标。应坚持务实原则，尊重现有多边税务合作框架下已经形成的国际性共识和成果，减少非必要的重复建设和资源投入。应充分发挥联合国国际税务合作专家委员会、BEPS包容性框架等现有的国际税务合作机制的作用，加强彼此间的沟通与合作。 一直以来，中国致力于帮助其他发展中国家加强国内资源动员能力，通过参与联合国国际税务合作专家委员会，与IMF、OECD开展多边能力建设项目，支持“一带一路”税收征管合作机制开展培训等方式为其他发展中国家提供能力建设机会，为全球税收治理贡献了中国智慧。 接下来，中国应积极参与框架公约的起草工作，提出全球税收治理基本制度建构的中国方案，同时积极参与国际税收合作议程设置，推动各国就特定问题达成议定书。 （崔晓静系武汉大学国际税法研究中心主任，陈镜先系武汉大学国际税法研究中心成员）