实践证明，“以税控烟”是理想的健康财政政策选择

烟草税控烟效果如何？未来怎样优化烟草税制设计？近日，在北京举行的《世界卫生组织烟草税收政策和管理技术手册》发布会暨健康财政政策研讨会上，中外专家认为，从各国实践看，烟草税政策通过加重吸烟的经济成本以控制烟草消费，在保护人口健康方面发挥了积极作用，实践证明，烟草税是控烟最有效的单项政策之一。 “以税控烟”是中国对烟草业“寓禁于征”的基本手段之一，目前“以税控烟”的政策效果较为理想。根据中国疾病预防控制中心最新数据，不同年龄段人群吸烟率呈下降趋势，卷烟平均价格上涨明显。 中外专家对中国烟草税实践给予肯定。国家卫生健康委规划司司长毛群安表示，烟草具有重大健康危害，中国正积极推动提高烟草税、无烟立法、烟草流行监测和科普宣传教育等工作，以实现《“健康中国2030”规划纲要》提出的控烟目标，并呼吁广大群众积极响应控烟事业，做自己健康的第一责任人。 世卫组织驻华代表马丁·泰勒表示，为在全球范围内应对烟草流行这一巨大挑战，世卫组织制定《世界卫生组织烟草控制框架公约》，强调出台或增加包括烟草税在内的一揽子控烟政策措施的紧迫性，中国是该公约缔约方之一。马丁·泰勒注意到，《“健康中国2030”规划纲要》把健康摆在优先发展的战略地位，立足国情，将促进健康的理念融入公共政策制定实施的全过程。他强调，包括烟草税在内的健康财政政策可以有效改善人口健康并增加政府收入，应成为后疫情时代实现经济复苏和可持续发展综合战略的一部分。 对外经济贸易大学副校长洪俊杰提出，2015年中国提高卷烟消费税，并首次实现烟草行业的税价联动，对减少卷烟销量产生积极影响。这是中国政府对世卫组织倡导采用税收手段进行控烟的积极响应，也是中国政府将税收政策应用于公共卫生领域的有益尝试。对外经贸大学世卫组织烟草控制与经济政策中心在烟草税和控烟领域进行一系列研究，并在共建“一带一路”倡议下为一些国家提供烟草税政策评估与调整咨询服务，不断促进区域与国际公共卫生领域的交流合作。 着眼于长远，专家认为，控烟是综合性很强的工作，应坚持系统观念，在进一步完善烟草税制的同时，加强与其他控烟政策措施的协调配合。 中国社科院财税研究中心专家建议，应以补偿吸烟带来的直接或间接社会成本作为优化烟草税政策的重要依据，并将烟草制品在生产端、消费端涉及的相关税种都纳入烟草税收体系中，统筹利用生产端税收征管效率高、消费端税价联动效果好的优势进行综合控烟。 中国财政科学研究院研究员梁季分析，近年来，无烟党政机关、无烟学校等行政手段的运用，体现政策强度。今后，应统筹好经济手段与行政手段，进一步发挥控烟的政策效益。 会上发布《世界卫生组织烟草税收政策和管理技术手册》。该书是对2010年第一版烟草税收政策和管理技术手册进行更新，增加世界各国尤其是发展中国家的烟草税实践案例。对外经贸大学世卫组织烟草控制与经济政策合作中心主任、教授郑榕介绍了本书的主要观点：一是广义烟草税指在烟草生产和流通环节征收的流转税，包括增值税、销售税、消费税，以及在进口环节征收的税。狭义烟草税特指对烟草制品征收的消费税，通常烟草制品的税收政策调整仅涉及消费税。二是各国实践表明，卷烟的税负越高，价格也越高。在提高卷烟消费税和价格后，不仅卷烟销量随之下降，还带来税收收入的增加。烟草税仍然是最未被充分采用的政策之一，全球只有14%的人口被足够高的烟草税所覆盖。三是烟草税采用不同的税率结构，会对卷烟的价格产生直接影响。采用单一税率国家的卷烟价格水平明显高于采用差异税率的国家。而越来越多国家也采用从量税或从量税为主的混合税制，采用从量税的国家的卷烟价格水平明显高于采用从价税的国家。四是一些国家对所有的烟草制品都征税，还有一些国家只对卷烟征税，导致其他烟草制品的税负远低于卷烟，建议对所有烟草制品同等征税。因为卷烟的价格提高后，吸烟者可能会替代性地使用其他烟草制品，从而削弱烟草税政策的有效性。五是应密切关注卷烟的可负担性。可负担性指综合考虑了人均收入提高幅度和卷烟价格上涨幅度之间关系的指标，当人均收入提高幅度大于卷烟价格上涨幅度，那么卷烟的可负担性越高，反之亦然。世卫组织强调，要通过提高税收与价格的措施，切实保证卷烟的可负担性不随着人均收入提高而变得更高。 会上，世卫组织健康财政政策经济学家马克介绍国外新兴烟草制品的征税实践。与传统烟草制品相比，加热不燃烧烟草制品、电子烟的市场规模虽然小但是增长很快，且带来潜在的健康风险，因此世卫组织建议，应对这类新兴烟草制品与卷烟同等征税。 与会专家分享菲律宾、澳大利亚、巴西烟草税增税的成功案例，如菲律宾于2012年实施《“罪恶税”法案》，通过设置两档税率对烟草制品征税，并规定税率每隔两年提高8%。这一改革效果非常显著，2012年—2015年，菲律宾卷烟价格涨幅超过78%，卷烟销量随之下降28.1%，与此对应的是，政府烟草税收入增长超3倍，吸烟率从2009年的28.3%下降到2015年的22.7%。 国家卫生健康委、世界卫生组织、中国疾病预防控制中心、北京大学、中国社科院大学、中国财政科学研究院、中国控制吸烟协会、北京协和医学院等机构的专家学者出席了本次会议。