从国外法律规定看“税费皆重”

一些国家通过立法确立由税务部门同时征管税费，这不仅降低行政成本和遵从成本，更好地实现信息共享，也有助于增强“税费皆重”理念，提升国家税费治理能力。 国家所有权的取得方式，包括国有企业上缴利润、税收、规费以及其他特别公课等。税收、规费与政府非税收入，都属于债法上的公法之债。在理论上，税收与规费有所区别：1.根据不同，税收是基于税收法定主义，规费是基于行政命令。2.性质不同，税收具有完全强制性，规费是半强制性。3.受益者不同，税收是共同报偿，规费则是个别报偿的受益原则。4.决定标准不同，税收考虑个别正义的主观情事，规费采取客观统一标准。出于提升征管效率的考虑，越来越多的国家通过制定法律选择将规费与其他非税收入交由税务部门征收。 美国 美国税收分为联邦税、州税和地方政府税3种类型。联邦税指由联邦政府征收的税款，联邦政府征税权由联邦宪法赋予。属于联邦税的税种主要有：个人所得税、公司所得税、消费税、遗产及赠与税、关税、社会保险和退休工资税等。州宪法规定州和地方政府可以征收的税种，受到各州宪法的限制，各级政府征收的税收类型不尽相同，按照征收层级可以划分为两类：一是单体系征收，比如关税只由联邦政府征收；二是双体系征收，比如所得税由联邦和大多数州政府征收，消费税由联邦和部分州政府共同征收。 规费和非税收入主要由州和地方政府征收。规费和非税收入有的是通过州宪法规定，但更多的是基于州宪法允许下的地方税费立法规定。美国加利福尼亚州规费征收程序法规定，加利福尼亚州税收和费用管理局负责征管37种税收和费用，比如销售和使用税、911附加费、988附加费以及特殊规费，当向预付费消费者零售移动电话服务时，卖家会被要求收集、报告并支付911附加费、988附加费或本地使用费。加利福尼亚州法律规定，从2013年1月1日开始，根据产品售价对在加利福尼亚州使用木材产品的采购费征收1%的费用。此外，税收和费用管理局还负责征管轮胎费、儿童铅中毒预防费、电子废物回收费、消防费、综合废物管理费（固体废物）、天然气附加费等非税收入。在美国德克萨斯州，公共财政办公室除了负责征管销售和使用税、财产税、烟草税等税收之外，还负责征收电池销售费、车用机油销售费、贷款管理费、牡蛎销售费、公共事业收入费等非税收入。 波兰 波兰国家税务局法第二条规定，波兰国家税务局的职责是负责征收税收、关税、规费和非税收入，保护国家收入和欧盟关税区利益，为纳税人全面履行纳税义务和海关义务提供服务和支持。波兰还通过颁布地方税费法，规定波兰税务部门可征收市场费，市场费向在市场上从事销售的自然人、法人和不具备法人资格的组织单位征收，但不适用于建筑物或部分销售；市议会可征收地方费和旅游费，向出于旅游、娱乐或培训目的逗留波兰超过24小时的外国自然人征收；市议会可对放置的广告牌或广告装置征收广告费；市议会可征收养狗费，向养狗的自然人收取。值得注意的是，除法令规定的情况外，可按照实际情况对地方收费实行主观豁免。 乌兹别克斯坦 乌兹别克斯坦共和国税法典规定，乌兹别克斯坦税务部门有权征收非税收入，税法典中用“费用”指代非税收入。比如税法典第一百七十三条第四款规定，在进行税务监督时，税务机关有权要求法人实体提供必要的文件信息，并就税收和费用计算（预先扣缴）的正确性、完整性和支付转账的及时性作出解释。在乌兹别克斯坦，除税收外，还有以规费形式存在的非税收入。税法典规定，在乌兹别克斯坦境内征收以下规费：社会基金规费（包括统一社会税、公民预算外退休基金保险费、预算外退休基金留成）；共和国道路基金规费（包括共和国道路基金留成、共和国道路基金收费）；个别商品零售和提供个别服务权费等。 克罗地亚 克罗地亚共和国税法通则规定，税务部门有权征收规费和非税收入。税法通则第一条规定，本法用于调整纳税人与适用、执行税收和其他公共征收规则的税务部门之间的关系，各税种和其他公共征收的单独立法不再另行具体规定。本法构成全部税制的基础。第二条又规定，本法所称的公共征收即：税收、关税、规费和特别公课。由此可见，克罗地亚通过一部法律集中规定了税收事项和非税收事项的征管问题，明确了税务部门对于非税收入的征管职能，保证了税权的统一性与系统性。 俄罗斯 俄罗斯税法体系由俄罗斯联邦税法典及有关法规组成。税法典第二条第一款规定，本法用于调整有关税款、费用和社保缴款在法规制定、实施和征收过程中产生的权力关系。同时第二条第二款规定海关不适用本法。第二条第三款将与工伤事故、职业病等强制社会保险费和非劳动人口强制社会医疗保险费的建立和收取的相关关系也排除在本法调整范围之外。除了反向排除规定外，税法典第八条第二款、第三款分别对费用和社保费的定义作出规定，第八条第二款规定，费用指向组织和自然人强制收取的款项，该款项是国家主管机关和地方政府机构执行与缴费人相关的法定有效行为的条件之一，包括提供特定权利或颁发许可证（执照），或者是要求企业在费用缴纳地域进行某些类型的经营活动。第八条第三款规定，社保费指社会保险基金为了资助参保人实现相应类型的强制社会保险的待遇权利，包括对单位和自然人征收的强制养老保险、给予暂时丧失劳动能力自然人保障的强制社会保险、生育保险、强制医疗保险等费用。 俄罗斯联邦税法典第三条专门规定了税收和规费立法的原则，具体包括：1.每个人都应该依法缴纳税收和规费。税收和规费立法应当以税收的普适性和平等性为基础。税收必须考虑纳税人的纳税能力。2.税收和规费不得以社会的、种族的、国别的、宗教的以及其他标准而歧视性地、有区别地加以适用。不得依据所有权、个人公民身份以及资本来源形式的差异，规定不同的税率、费率或者给予税收优惠。依据本法及俄罗斯联邦关税法，可以根据货物来源国的不同，采用特别类型的关税或者对进口关税适用不同的税率。3.税费征收应有经济基础而不得随意。不得通过征税限制个人享有其宪法上的权利。4.不得以任何方式限制、妨碍自然人和组织从事法律不禁止的经济活动。5.未经本法规定或未以本法规定的方式规定，任何人不负担纳税义务。6.在征收税款时，应将所有的税收要素进行界定。税费立法文件应使每个人确切地知晓其应该缴纳的税收和规费以及缴纳时间和程序。7.对税收立法中无法消除的疑点、矛盾及模糊之处，应对纳税人或缴费人作出有利解释。 通过梳理上述国家做法可以发现，越来越多国家的税务部门同时征管税费，既降低行政成本和遵从成本，又更好地实现信息共享，经过多年运行取得积极成效。虽然在联邦制国家和单一制国家之间，具体的征管部门和征管方式有所差异，但一个普遍的经验是，这些国家一般都通过立法来确立税费征管的国家权力分配，如通过宪法、税收基本法、税法典、地方税费法和税收征管法来落实法定原则。这种做法有助于增强“税费皆重”理念，进一步提升国家税费治理能力。 （作者系中山大学法学院教授、博士生导师）