从“裁厘加税”看晚清财政央地关系

清代税收是我国封建的实物税收向货币税收演变的重要阶段，其重点由“征农”转向“征商”。1840年—1910年，清政府的财政收入从四五千万两白银扩张到了三亿多两白银，其中厘金等诞生于地方的税收起到了很大作用，但它们也为处理中央与地方财政关系留下了难题。 厘金诞生于咸丰三年（1853年），最初是地方为抵抗太平军筹措军费而征。厘金虽有税的性质，但一直没有被清政府作为正式税收，而是地方财政的一项重要收入来源。厘金出现前，清朝的地方财政经费主要依靠解协饷制度的运行，需要中央财政来统管地方财政。解协饷制度由解款和协款组成，解款是地方政府的上行款项，协款则是各省根据自身财政盈亏在省际间调配的款项。解协款的流动由中央政府统一调拨，地方要增加财政收入，只能依靠厘金等各种各样的收费。 厘金分为对门市征收的“坐厘”和对行商征收的“活厘”。活厘具有通过税的性质，其征收对象为通过厘卡的各种货物，收入归属于地方督抚。在厘金之外，还有子口税的存在，二者规定只征其一。子口税是洋货进口和国货出口时在海关缴纳的关税，收入归中央政府。洋货进入内地，在海关缴纳子口税后，不需再缴纳厘金，这实际上是把原来一部分属于地方财政的收入转移到中央政府。为此，地方督抚往往强行向进出口货物征收厘金，还降低征收率争夺税源。 随着厘金征收得越来越多，其弊端也越来越明显，比如厘卡罚款过多导致民众负担过重，一时间“百物滞销，四民俱困”，“裁厘加税”就是在这样的背景下提出的。“裁厘加税”即通过裁撤地方政府厘金，施行统一的内外税制，规范和减少地方厘金征收的随意性和复杂性，以达到便民利商的目的。 中日甲午战争后，清政府财政陷入困境，加上世界银价跌落，中国海关的实际税率远低于1858年《通商章程善后条约》所规定的值百抽五（即5%）的税率。清政府要求关税实际税率达到5%，并加强中央财政的权力，废除厘金、增加关税的呼声日益高涨。于是，“裁厘加税”被提上了重要的议程。 然而，厘金是地方督抚自筹的财源，裁撤厘金牵涉到许多地方官吏的利益。更重要的是，当时清政府的财政赤字十分严重，中央想废弛地方财政定额收支管理制度，又没有新的可靠税源加以弥补，所以不得不考虑地方政府的支出问题，只能继续依赖厘金。清政府尝试过废除厘金制度，也逐步提出或试办了印花税、统捐、销场捐、产地捐等新税，但直到清朝统治被推翻，“裁厘加税”也没有实际成果，直到1931年国民政府宣布废除厘金制度。 从清末至民国时期“裁厘加税”持久曲折的推进过程，能够看出财政央地关系的变化对财税政策落地实施产生的重要影响。 （作者单位：国家税务总局深圳市南山区税务局）