推进税收改革，营造透明稳定可预期的制度环境

从“营造稳定透明可预期的政策环境”到“营造透明稳定可预期的制度环境”，两字之差，指向的是更深层、更持久的制度性承诺，多项涉税改革任务与之息息相关。 “十五五”规划纲要在“积极扩大自主开放”一章中提出，“对接国际高标准经贸规则扩大开放，促进国内国际规则、规制、管理、标准相通相容，营造透明稳定可预期的制度环境”。2024年《政府工作报告》中已有类似表述，提出“营造稳定透明可预期的政策环境”。笔者认为，从“政策”到“制度”的两字之差，指向更深层、更持久的制度性承诺，尤其是对于需作出长期投资决策的大型跨国企业而言，分量更重。同时，“十五五”规划纲要将“高水平对外开放体制机制更加健全”列为“十五五”时期经济社会发展的主要目标之一，并对稳步扩大制度型开放、稳外贸稳外资作出全方位部署。 对外开放部署广受关注 服务业开放的实质性推进。规划纲要提出“以服务业为重点扩大市场准入和开放领域”，推动电信、互联网、教育、文化、医疗等领域有序开放，并稳妥实施增值电信、生物技术、外商独资医院等开放试点，是制度型开放在具体产业层面落地的直接体现。对于跨国企业而言，服务业准入限制放宽，意味着此前无法以独资或控股形式在华落地的业务模式将成为可能，相关的投资架构设计、利润归属及汇回，以及税务影响考量也随之提上议程。 双向投资的统筹推进。规划纲要提出“统筹吸引外资和境外投资，塑造国际贸易和双向投资合作新优势”，并对健全海外综合服务体系、引导产业链供应链合理有序跨境布局作出部署。这一部署之所以受到广泛关注，在于“引进来”“走出去”的税务议题涉及国际税收规则的深刻重构，需要协同推进、统筹应对。一方面，支柱二规则已在多个司法管辖区落地实施，因此市场对中国相关政策选择十分关注，叠加税收协定优惠的稳定适用、转让定价规则的可预期性等议题，这些共同构成外资在华长期经营信心的关键支撑。另一方面，中国企业“走出去”同样面临海外经营地支柱二合规、受控外国企业规则衔接、境外所得抵免优化、相互协商程序有效运用等议题。规划纲要部署的“健全海外综合服务体系”与外资营商环境的持续优化协同推进，成为大型跨国企业普遍关注的政策方向。 高标准自由贸易区网络的扩大。规划纲要提出“推动商签更多区域和双边贸易投资协定”，扩大高标准自由贸易区网络，对于大型跨国企业的供应链布局和转让定价安排均有实质影响，企业在进行中长期架构规划时格外关注相关政策方向。 多项涉税改革事关对外开放 “十五五”规划纲要部署的涉税改革任务与“营造透明稳定可预期的制度环境”密切相关。 税收法定原则全面落实与优惠政策进一步规范。规划纲要提出“全面落实税收法定原则，规范税收优惠政策”。对大型跨国企业而言，这一部署的实质意义不在于优惠力度的变化，而在于政策框架的可预期性增强。税收优惠政策的规范化，能够进一步提升税收确定性，使企业在华进行中长期投资决策时有更稳定的预期。这与“营造透明稳定可预期的制度环境”高度一致，也是笔者了解到大型跨国企业看重的涉税政策部署之一。 与新业态相适应的税收制度研究。规划纲要提出“研究同新业态相适应的税收制度”，这与服务业开放存在直接的制度衔接关系。随着互联网等领域有序扩大开放，境外平台企业在中国的税收身份，跨境服务收入的税收处理等问题需要更清晰的规则予以明确。这一领域的制度建设目前已有实质性进展。随着《互联网平台企业涉税信息报送规定》及配套公告的发布与实施，境内平台和境外平台均被包含在内，中国税务机关识别相关主体纳税义务的能力得到持续强化。据国家税务总局今年4月披露的数据，已有近8200家境内外平台向税务机关报送了涉税信息。征管能力的持续强化，也对配套实体法规的完善提出更高要求。适用于境外平台企业的若干核心规则，包括平台代表商家和从业人员履行纳税义务，以及跨境服务税务影响等，有待形成更为系统、清晰的政策指引。笔者期待，政策制定部门可借鉴相关成熟国际经验，适时发布配套规定，为服务业开放提供更可预期、可操作的税收环境。 确定性是税制竞争力的核心 根据国际货币基金组织、经济合作与发展组织联合发布的《二十国集团税收确定性进展报告》，税收确定性是企业投资决策的重要组成部分，对经济增长具有重大影响。税务的不确定性直接影响企业的投资决策和业务布局。对于大型跨国企业而言，税制竞争力是一个多维度的综合判断，不仅在于税率本身，更在于制度确定性。从国际实践来看，事先裁定制度是提升税收确定性的重要工具。 事先裁定制度的核心价值在于，税务机关可针对特定纳税人拟交易事项，就其税务后果单独进行分析，并为纳税人出具可以作为依据的书面意见。纳税人通过事先裁定能够获得税法适用的确定性，进而合理规划交易，降低税收风险。税务机关则可借此机会引导纳税人行为，提升纳税人税法遵从度，减少事后税收争议。 中国对事先裁定制度的探索已有多年实践，但现行制度仍停留于地方规范性文件层面，尚未形成统一的全国性法律框架。因此在实务中，同一事项的裁定意见在不同地区之间并不一定通用，对于跨地区经营的大型企业而言，跨区域的税收确定性仍有待加强。笔者期待，随着税制改革的深入推进和税收征管法的修订，事先裁定制度可以在顶层设计层面得到进一步完善，在国家层面形成统一的法律框架。这一制度安排对全国统一大市场背景下的跨地区经营企业而言，意义尤为突出，这意味着同一交易事项能够获得全国范围内一致、可援引的税务处理结论，有效避免因地方口径差异带来的合规成本与执行不确定性。具体而言，不妨考虑在税收征管法及其实施条例修订中明确事先裁定的法律地位、效力规则与救济路径，统一受理标准、办理时限与适用范围。同时，考虑建立匿名化的典型裁定案例公开机制，使个案裁定的指引价值惠及更广泛的纳税人群体，为在华企业提供更具一致性和可预期性的税收确定性保障。 从服务业准入的有序放开，到双向投资的统筹推进，再到高标准自贸区网络的持续扩大，“十五五”规划纲要所勾勒的对外开放图景将切实转化为企业可感知的制度现实，“透明稳定可预期”会成为中国税制竞争力的长期底色。 ［作者：沈瑛华系安永（中国）企业咨询有限公司大中华区税收政策主管合伙人，王薇系安永（中国）企业咨询有限公司大中华区税收政策经理。文章观点仅代表作者个人］