组织税务行政处罚听证的风险防范

税务行政处罚听证是充分听取纳税人意见，促进税务行政处罚决定公平公正的法定程序，需要注意防范未按规定时间告知听证权、未按规定将《听证笔录》《听证报告》纳入听证案卷等引发的执法风险。 行政听证是行政主体在作出影响行政相对人合法权益的决定前，以听证会方式告知行政相对人决定理由和听证权利，行政相对人向行政主体表达意见、提供证据，行政主体听取意见、质证的法律制度，目的是查清事实真相，给行政相对人一个公平公正的行政决定。 税务行政处罚听证是纳税人获得法律救济的重要途径，能够有效保护纳税人的合法权益，促进“说理式”执法、精确执法和营商环境优化。笔者在工作实际中发现，有的税务机关在组织税务行政处罚听证过程中存在不规范之处，一定程度上影响了听证效果，需要尽快排除这些风险点。 作出重大税务行政处罚前要按规定进行听证 税务行政处罚听证是税务机关在作出重大行政处罚决定前，在税务机关派出专门人员或者机构的主持下，由直接参与案件调查取证的税务人员或部门为一方，被认为涉嫌违法的当事人为一方，有关证人等共同参加，由税务人员提出当事人违法的事实、证据和行政处罚建议，当事人进行申辩和质证，以进一步澄清事实，核实证据的法定程序。 行政处罚法第四十四条规定，行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利。 国家税务总局1996年根据行政处罚法制定的《税务行政处罚听证程序实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》）第三条明确，税务机关对公民作出2000元以上（含本数）罚款或者对法人或者其他组织作出1万元以上（含本数）罚款的行政处罚之前，应当向当事人送达《税务行政处罚事项告知书》，告知当事人已经查明的违法事实、证据、行政处罚的法律依据和拟将给予的行政处罚，并告知有要求举行听证的权利。第四条规定，当事人要求听证的，税务机关应当组织听证。第二十条规定，对应当进行听证的案件，税务机关不组织听证，行政处罚决定不能成立；当事人放弃听证权利或者被正当取消听证权利的除外。 根据《实施办法》，纳税人在规定期限内提出听证申请的，税务机关受理听证申请，在规定时间内组织听证。 可见，作出一定金额的税务行政处罚前，税务机关要按规定组织听证，保障控辩双方充分陈述事实，发表意见，并就各自出示证据的合法性、真实性进行辩论，通过听证会，让当事人加深对行政处罚法律依据的理解，进一步核实处罚决定所依据事实的可靠程度。例如，近日，某市税务局第二稽查局根据A公司要求，就该公司涉嫌虚开发票案件组织听证会。通过听证会，A公司代表充分与税务检查人员沟通，消除了对拟被处罚决定的疑问。 组织税务行政处罚听证应注意的风险点 从实践来看，笔者认为税务机关在组织听证会时应当注意以下风险： 防范未按规定时间提前告知听证权引发的风险。某市税务局稽查局于2022年9月20日向B公司送达《税务行政处罚听证通知书》，于9月26日举行听证会并作出听证会报告书。10月27日，稽查局对B公司作出税务处罚决定书，认定B公司违反税收征管法第六十三条规定，其2020年至2021年少申报缴纳税款属于偷税行为，对其处以50%的罚款。B公司不服，提起诉讼。法院认为，稽查局从送达《税务行政处罚听证通知书》到举行听证会，只间隔了6天时间，违反了行政处罚法、《实施办法》的相关规定，属于程序违法。行政处罚法第六十四条规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后5日内提出；行政机关应当在举行听证的7日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。《实施办法》第五条规定，税务机关应当在收到当事人听证要求后15日内举行听证，并在举行听证的7日前将《税务行政处罚听证通知书》送达当事人，通知当事人举行听证的时间、地点、听证主持人的姓名及有关事项。 防范听证会发言人越位发言引发的风险。《实施办法》第十四条规定，听证过程中，由本案调查人员就当事人的违法行为予以指控，并出示事实证据材料，提出行政处罚建议。当事人或者其代理人可以就所指控的事实及相关问题进行申辩和质证。听证主持人可以对本案所及事实进行询问，保障控辩双方充分陈述事实，发表意见，并就各自出示的证据的合法性、真实性进行辩论。从该规定可以看出，税务处罚听证会现场能够发言的只有主持人、调查人员、当事人及其代理人。实际工作中，笔者发现有个别负责案件审理的人员在听证会上就案件证据或定性等内容进行补充发言。该发言不符合《实施办法》相关规定，容易在双方申辩和质证过程中引起当事人一方不满。为充分发挥税务行政处罚听证会在化解行政争议中的作用，案件审理人员不能就案件证据或定性发言，主持人及调查人员应当注重语言表达，尽量做到充分释法说理，把税法讲清楚，把裁量讲透彻。 防范税务听证笔录及听证报告引发的风险。行政处罚法规定，听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依法作出决定。据此，凡是涉及税务听证的案件均应将听证笔录作为处罚的证据之一。《全国税务稽查规范》（1.2版）规定，听证结束后，听证主持人应当将听证情况和处理意见形成听证报告，针对当事人的意见主张提出采纳或者不予采纳的处理意见，连同《听证笔录》等资料向稽查局长报告。根据上述规定，《听证笔录》《听证报告》应作为案卷的构成内容。实际工作中，笔者发现个别已听证案卷中缺失《听证笔录》《听证报告》，容易引发税务行政复议或诉讼败诉风险。 提高听证会主持人的专业水平和掌控能力。主持人的专业水平和听证会现场掌控能力直接影响税务行政处罚听证会的效果，因此税务机关应当重视听证会主持人的指定工作。实际工作中，笔者发现个别听证会的主持人财税及法律专业水平有待提高，加之自身实践工作经验不足等原因，缺乏对听证会现场的掌控能力，影响听证效果。建议各级税务机关充分利用税务公职律师优势，指定经验丰富的公职律师担任听证会的主持人，提高对听证会现场的掌控能力，同时建议主持人提前梳理可能发生的争议焦点，做好听证预案。 进一步完善税务行政处罚听证制度 进一步完善制度，提高法律层级。关于税务行政处罚听证的规定，除行政处罚法外，还有《实施办法》这一专门规定。该专门规定源自《国家税务总局关于印发〈税务行政处罚听证程序实施办法（试行）〉、〈税务案件调查取证与处罚决定分开制度实施办法（试行）〉的通知》（国税发﹝1996﹞190号）。但《实施办法》为规范性文件，建议在适度完善税务行政处罚听证制度后，及时以部门规章的形式推出。 适当扩大税务听证的范围。2021年最新修订的行政处罚法在第六十三条，对“应当告知当事人有要求听证的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”的行政机关拟作出行政处罚决定事项，增加了降低资质等级、吊销许可证件以及其他较重的行政处罚等内容。对照来看，1996年制定的《实施办法》规定的听证事项未涉及相关内容。实际税收工作中，由于降低企业纳税信用等级等行政行为属于现行行政处罚法规定的行政处罚种类，建议根据行政处罚法完善《实施办法》，将有关处罚事项纳入税务听证范围。另外，作出补缴税费金额较大的税务处理决定虽然不属于行政处罚的范围，但会给纳税人带来较大不利影响，建议考虑另行规定，在作出有关处理决定前进行听证。 税务处罚听证会时限规定与行政处罚法保持一致。根据《实施办法》规定，要求听证的当事人，应当在《税务行政处罚事项告知书》送达后3日内向税务机关书面提出听证；行政处罚法规定，当事人要求听证的，应当在行政机关告知后5日内提出。建议完善《实施办法》，使税务机关告知当事人享有听证权的时限与行政处罚法一致。 （陈延荣系国家税务总局沈阳市税务局第二稽查局副局长，姜勇系沈阳市税务局第二稽查局公职律师）