各国发票电子化改革的主要做法

从各国实践来看，发票电子化改革的重点在建立安全便捷的发票数据报送模式和服务平台，以及提高商业活动中电子发票的接受程度。税务部门不仅需要关注电子发票的真实性、可靠性，更要关注电子发票在税收征管中遵从管理和纳税服务的便捷性。 2022年9月底，经济合作与发展组织（OECD）税收征管论坛（FTA）发布了《税收征管3.0与发票电子化：初步调查结果》，介绍了各国发票电子化改革在模式设计、技术方案、推广策略、法律保障等方面的主要做法以及需要关注的问题。这些内容对我国加快发票电子化改革具有一定的参考价值。 发票电子化的作用 从税收征管的角度看，在数字化转型的背景下，税务部门不仅需要关注电子发票的真实性、可靠性，更要关注电子发票在税收征管中遵从管理和纳税服务的便捷性，即以数字化技术处理电子发票数据的可能性。从各国的税收征管情况来看，虽然电子发票目前有结构化电子发票和非结构化电子发票两种类型，但OECD的全球问卷调查显示，约73%的受访税务部门认为能够利用计算机和数据库技术等进行自动化处理的结构化数据才是电子发票。发票电子化的本质特征是纳税人以数字化方式向税务部门持续报送发票数据。因此，在报告中，OECD将各种形式的增值税应税交易数据持续报告机制均称为发票电子化。 在提升效率方面，发票电子化有助于提高数据质量、提升税收征管质效。高质量的发票数据对增值税征管至关重要。发票电子化从源头提高增值税纳税申报的数据质量（即纳税遵从管理前移），提升纳税人自愿遵从度，并有助于减少发票数据的意外错误、提高税收风险管理能力和及早发现税收欺诈行为。 在成本管理方面，发票电子化有助于减轻合规负担、促进纳税服务创新。虽然发票电子化最初的实施成本可能很高，但随着时间的推移，其实施将降低纳税人合规负担，并带动税收征管流程的全面数字化。得益于发票电子化的推行，各国税务部门正积极开展一系列纳税服务创新，主要包括：增值税预填申报；缩短增值税退税时间；为纳税人提供历史发票数据查询；将发票数据用于企业所得税纳税评估；与海关等其他政府组织共享发票数据等。还有一些国家随着发票电子化的推进，优化了发票管理等征管制度。 在系统优化方面，发票电子化能够助力构建可持续发展的电子商务系统。各国政府一直积极构建包括电子投标、电子采购、电子发票和电子支付在内的数字化生态系统。多个国家通过在政府机构中率先推广发票电子化来促进数字经济发展。例如欧盟通过立法要求在公共采购交易中使用结构化电子发票，带动了企业对企业交易中电子发票的普及。 在推动社会数字化方面，发票电子化能够更广泛地服务国家治理。发票电子化有助于推动一系列治理创新，包括减少纸张使用量，带动可持续性发展，推动电子招标和电子采购，提升公共采购的透明度等。特别是发票电子化促进了国家经济数据的数字化生产和运用，近乎实时的电子发票数据提供了非常丰富的经济数据来源，为更快、更精准地分析和预测经济发展形势提供了更大的可能性。 各国发票电子化改革的实践 各国发票电子化改革的重点是建立安全便捷的发票数据报送模式和服务平台，以及提高商业活动中电子发票的接受程度。 开票模式多样化。根据税务部门在开票流程中角色和作用的不同，各国发票电子化改革采用的模式包括开票后实时报送、统一平台开票、开票前核准三种：在开票后实时报送模式下，销售方可以自由选择使用税务部门提供的免费电子发票平台、自行开发的电子发票系统或购买第三方供应商提供的电子发票服务来开具发票，不需要经过税务部门的核准即可直接将电子发票交付给购买方。在统一平台开票模式下，纳税人须在税务部门自身或税务部门授权的机构运营管理的统一电子发票平台开具发票，税务部门通过建立电子发票数据集中技术平台，实现发票信息中心化运作。这一模式具备更加高效安全的站内传送条件（同库查询操作），可以做到“开票即传输、交付”。在开票前核准模式下，销售方开具的电子发票须经过税务部门的验证核准后才可以交付给购买方，或者销售方先将电子发票草稿发送给税务部门，税务部门核准后再将电子发票交付给购买方。事前核验的内容通常限于必要的格式要素和明显不符合增值税法且容易检测到的错误，例如增值税号错误、单行金额加总与发票总金额不一致等。这种在纸质发票上难以执行的预防性检查，大大提高了发票数据的质量。 多数采用计算机之间直接传输数据。OECD的全球问卷调查显示，为便利纳税人报送发票数据，各国税务部门使用最多的是计算机之间直接传输数据的网页服务应用程序（占比约73%），其次是税务部门官方网站上支持手动输入发票数据的网页表单（占比约39%），或结合使用这两种技术。分别有33%、18%的税务部门为纳税人提供客户端、移动端的发票应用程序。除了税务部门直接提供的电子发票数据报送途径外，一些国家允许纳税人使用经税务部门授权的第三方服务商提供的电子发票数据报送服务。 以分阶段强制推行。在发票电子化初始阶段，纳税人通常需要投入资金用于信息技术和业务系统升级改造以及员工培训等，因此其在决定是否采用新的电子发票时会产生犹疑。一些国家的经验表明，若采用鼓励自愿性质的推广策略，电子发票的普及过程将十分漫长。例如，智利虽然自2003年起就已经开始推广电子发票及电子收据，但在自愿使用的推广策略下，电子发票的接受度长期较低。因此，多数国家的税务部门通过全面了解商业环境特点、企业使用发票的方式以及各类经营主体的数字化程度，选择从特定的目标企业开始强制推行，再逐步扩大到更广泛的经营主体。部分国家会设定门槛，将规模非常小的纳税人排除在强制使用电子发票的范围外。OECD的调查显示，60%的受访税务部门认为分阶段实施推广对发票电子化改革的成功非常重要。 系统建设早期积极征求各方建议。大多数国家的税务部门在电子发票相关系统建设的早期阶段让纳税人、涉税服务机构、软件开发商等各利益相关方参与进来，并允许他们积极参与制度规则的制定和推广方案的实施。例如，西班牙税务局在开发电子发票系统时，通过举办百余次大企业税收服务论坛、税务顾问和专业人士论坛、商用软件供应商论坛等方式，征集来自金融、财务、信息技术等不同领域的意见建议；在系统开发期间，西班牙税务局发布了技术文档的几个临时版本，并建立了一个测试网站，以便各类商用软件供应商可以测试他们的系统。意大利在电子发票平台的设计阶段，税务局和财政部共同设立电子发票论坛，持续征求利益相关方的意见建议，与所有利益相关方密切合作，这对电子发票的顺利推广起到了重要作用。OECD报告认为，涉税服务专业机构的作用尤其重要，因为他们帮助税务部门了解不同类型经营主体使用发票的特点。 发票电子化改革中需要关注的问题 征管数字化和电子发票的全面推进无疑将为营商活动带来相当的便利，然而也给企业带来了挑战，要求企业对开票、用票等全流程予以自动化、智能化的管控，同时对法律完善、管理系统协同等方面提出了更高的要求。 完善法律制度保障。OECD的全球问卷调查显示，各国与电子发票相关的法律法规和监管制度中，最主要的是对电子发票的强制实施和监管做出规定的税收法规或国家立法，其次是数据隐私与安全方面的法律法规。有效实施电子发票需要对法律法规做出修订并调整相关政策，包括：确保电子发票流程的真实性和完整性，电子发票的保留和存档，以及用于税务检查的资料留存等。对此，必须评估国内现行的相关法律体系，以决定是实施新的立法，还是修订、调整现有的法律法规。 提高商业应用中市场参与的积极性。从国际经验来看，纳税人偏好、企业对电子发票的安全性认识不够以及不愿改变当前习惯是阻碍电子发票全面推广的主要因素。了解商业环境的特点以及发票的使用方式，将有助于分析电子发票的推广和使用情况。了解各经济部门的规模、不同行业的分布情况以及中小企业的数量等信息，有助于分析在哪些领域率先应用电子发票以及如何取得最大的成功。 重视跨国业务中的电子发票标准兼容问题。各国税务部门在实施发票电子化改革时，通常最先关注的是国内纳税人的需求和征管情况。但目前各国高度分化且不断变化的电子发票标准可能会给企业带来较大的适应成本和持续存在的合规成本，特别是对跨境运营的企业将造成重大影响。跨境运营的企业正面临着各国多种多样的电子发票标准，需要采取额外的合规措施解决不同电子发票标准下的数据匹配、转换问题。 将税收征管长期愿景作为重要考量因素。为避免电子发票系统和制度不适应未来商业模式的变革和技术的发展，税务部门在发票电子化改革过程中需具备长期视角，将税收征管的长期愿景作为一个重要的考虑因素。例如，税收征管数字化转型的长期愿景之一是将税收征管规则和流程嵌入纳税人生产经营的自有系统中，基础数据主要保留在纳税人自有系统中，将由纳税人自有系统而非税务部门完成基础数据的税务处理过程。因此，未来可能不需要将发票数据转移到税务部门系统进行处理。税务部门需要兼顾发票电子化改革对税务数字化转型的短期作用与长期影响，对未来技术发展和商业变革做出前瞻性考量。