西南区域实现税务行政处罚裁量“一把尺”

10月1日起，《西南区域税务行政处罚裁量基准》（以下简称《西南裁量基准》）施行。这意味着西南五省（区、市）——重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区，实现税务行政处罚裁量基准统一。 “《西南裁量基准》由国家税务总局驻重庆特派员办事处牵头，重庆市、四川省、贵州省、云南省、西藏自治区税务局共同制定，今年7月印发，在区域内统一了7类53项税收违法行为的处罚标准。”重庆特派办有关负责人日前在接受记者采访时说。 同事同罚“扩围”： 从川渝到西南五省（区、市） 行政裁量权基准是行政机关开展行政执法工作的具体尺度和标准。2021年，中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，明确要严格规范税务执法行为，加强税务执法区域协同；2022年，国办印发《关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》，要求到2023年底前，普遍建立行政裁量权基准制度。税务总局为推进有关工作开展作出具体部署和要求。各地税务部门在总结省级统一适用税务行政处罚裁量基准经验的基础上，积极探索跨区域统一税务行政处罚裁量基准。 “西南地区总面积达234.06万平方公里，占我国陆地面积24.5%，是实施西部大开发战略的重要发展区域之一，推动西南地区统一税务行政处罚裁量基准意义重大。”重庆特派办政策法规处处长刘伦表示。 据介绍，此前西南各省税务机关均已发布本省的税务行政处罚裁量基准，四川、重庆还于2021年联合发布《川渝地区税务行政处罚裁量基准》，实现川渝两地税收违法事项同事同罚。但川渝两地、贵州、云南、西藏的税务行政处罚裁量基准在总体事项设置、部分事项处理、适用条件、处罚标准等方面存在差异，容易造成税务行政处罚宽严不一、类案不同罚等问题。“为规范税务行政处罚裁量权行使，推动西南区域税务执法协同，满足纳税人对公平公正、科学精确执法的需要，营造更好的法治化营商环境，今年2月，重庆特派办联合西南五地税务部门开展调研论证。”刘伦说，经过论证，西南五地税务部门共同制定并印发《西南裁量基准》，统一税务登记类、纳税申报类、账簿凭证管理类、发票及票证管理类、税款征收类、税务检查类、纳税担保类7类53项税收违法行为的处罚标准，在这些处罚事项方面实现西南区域税务裁量“一把尺”，进一步促进了税务执法区域协同。 记者在走访中了解到，《西南裁量基准》的制定充分听取社会各方意见，基准制定团队共从法规部门、社会公众等5个层面征集意见125条，综合考虑税收违法行为涉及的各类因素，力争做到处罚与税收违法行为的事实、性质、情节、社会危害程度相当，与西南区域经济社会发展水平相适应。 有力度有温度： 体现宽严相济的执法理念 泰和泰（重庆）律师事务所高级合伙人刘志强表示，《西南裁量基准》中多处体现出刚柔并济的执法理念。比如，对于虚开骗税等性质严重的税收违法行为，作出予以较重处罚的规定；对于经常发生且违法情节或危害后果轻微的税收违法行为，则依法设置相对较低的处罚金额或者作出“首违不罚”的规定。 ——打击虚开骗税。 相较于各省原有裁量基准，《西南裁量基准》在虚开、非法代开发票等违法行为的处罚标准上进行细化，对《中华人民共和国发票管理办法》中所规定“虚开金额超过1万元的，并处5万元以上50万元以下的罚款”情形进行更细致的划分。 “针对虚开、代开违法等行为，法律为执法人员留有自由裁量空间，我们根据多年来实际执法过程中总结的经验，在虚开金额超过1万元的情况中增加了50万元、500万元两座‘分水岭’。”云南省税务局政策法规处处长严松山介绍，500万元是增值税小规模纳税人与一般纳税人的分界点，一般纳税人会计核算相对健全、财务管理机制相对完善，虚开超过500万元，则更可能表明其具有主观故意性，因此制定了较重的处罚标准，传递严打和遏制发票违法犯罪的信号。 ——处罚包容审慎。 在《西南裁量基准》中，可以看到多项条款体现出执法的温度。比如，“首违不罚”、逾期未申报次数按申报期计算、逾期未申报事项区分单位和个人适用不同处罚标准等。 “‘首违不罚’的时间口径是最近1年以来，5年以来，还是企业成立以来？在这方面，以前各省的口径不尽相同。”重庆市税务局政策法规处副处长邓华平说，他们参考《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国税收征收管理法》中关于追诉时效的规定，将适用“首违不罚”的事项和以违法次数作为考量因素的事项的起始时间界定为“5年内”（违反税收法律法规的）和“2年内”（违反规章的），让有利于纳税人的条款标准更清晰、适用条件更明确。 记者注意到，《西南裁量基准》中关于逾期未申报事项的“备注栏”里特别注明逾期未申报次数的计算原则，这是53项违法行为中唯一有具体解释内容的备注事项。 “逾期未申报是税收违法行为中发生频率较高、矛盾较多的违法事项，该类处罚占所有类型税务处罚的比例超过80%。”四川省税务局政策法规处处长刘建告诉记者，实践中，纳税人逾期未申报往往是连续多期发生的，且一个纳税期间里涉及多个税种的未申报，当纳税人意识到时，累计的逾期未申报次数可能已经非常多了，面临的处罚也比较高。《西南裁量基准》明确逾期未申报次数按申报期计算，原则上一个月为一次，当月所有税种的未申报合并计为一次逾期，此举将有利于纳税人及时改正。 除此之外，针对逾期未申报事项，《西南裁量基准》还明确个体工商户适用与自然人相同的较低处罚标准，将执法过程中的争议问题予以明确，有利于促进个体工商户持续健康发展。 贵州省税务局政策法规处处长陆仕玉表示，《西南裁量基准》在西南五省（区、市）税务行政处罚裁量基准基础上制定，在法定裁量幅度内总体采取就轻就低原则，对税务行政相对人更为有利。 ——惩罚教育结合。 处罚只是手段，不是目的。实施税务行政处罚是为了维护公共利益和税收征收管理秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，以纠正违法行为，教育人们自觉守法。《西南裁量基准》中，大部分处罚事项以税务行政相对人“是否改正”“是否配合”等纳税遵从指标作为裁量阶次划分考量因素，对纳税人主动改正、积极配合的，设置较低处罚金额，引导纳税人自觉遵从税法，充分体现处罚与教育相结合的原则。 刘志强表示，《西南裁量基准》吸取税务干部在执法过程中的经验，将法律法规进一步细化明确，有利于税收征管权的实现。同时，制定过程中考虑行政相对人的接受程度、承受能力以及社会效果，整体较轻的处罚标准将起到教育和保护经营主体的作用。 利好执法守法： 形成良好稳定的社会预期 《西南裁量基准》是行政规范性文件，具有法律效力。面对新的标准要求，税务干部与纳税人反映如何？ ——既是“紧箍咒”又是“安全带”。 “《西南裁量基准》设定了税务行政处罚的具体尺度和标准，规范和约束税务行政处罚裁量权，给执法戴上‘紧箍’，让裁量不那么‘自由’，此举大大降低了执法风险，利好征纳双方。”采访中，多位税务干部、纳税人不约而同表达了这样的看法。 西藏自治区税务局政策法规处处长甘夏雨介绍，《西南裁量基准》大部分以“定额（定率）＋幅度”的方式设定处罚标准，根据违法行为涉及的不同因素、不同情节设置区间幅度，将法律、法规和规章等规定的较大幅度划分为若干阶次的较小幅度，进一步减少、压缩执法人员自由裁量空间。 重庆市渝北区税务局办税服务厅行政处罚岗工作人员谭旭说：“《西南裁量基准》将经常发生且违法情节或危害后果相对较轻的违法行为设置固定的罚款金额或比例，便于一线执法人员操作，规范执法行为。” 多名税务干部认为，随着《西南裁量基准》施行，有关税务行政处罚事项的争议将会减少，税务干部的执法效率将进一步提高。 “贵州省赤水市位于川黔边界，与四川省合江县隔河相望，两地商业往来频繁。以往两省税务行政处罚裁量基准不同，对同一违法事项处罚的金额存在差异，导致出现纳税人不理解、不配合等情况。”赤水市税务局干部许强说，“税务行政处罚裁量基准统一后，这种因处罚差异导致的问题迎刃而解，争议少了，基层执法工作的效率也提高了。” 丽江市古城区税务局办税服务厅工作人员杨镇说：“以前，由于各地税务执法的口径、处罚标准存在差异，部分纳税人在办理税务行政处罚事项过程中会质疑，税务干部需要花大量时间去解释。统一处罚裁量基准后，质疑的声音减少了，税务干部能够集中精力干更多工作了。” ——“规则”统一更公平，利好纳税人经营。 “两年前，我在西南区域某省因未在规定期限里办理纳税申报被处罚上千元，前不久，因疏忽发生同样问题，在贵州缴纳罚款200元。西南区域统一税务行政处罚裁量基准有助于促进执法的公平公正，税务执法真是越来越规范了。”贵阳市一位纳税人感慨道。 “以前，川渝纳税人发生未按规定期限办理纳税申报和报送纳税资料事项，最高罚款金额不超过1万元，《西南裁量基准》施行后，自然人和个体工商户、单位纳税人发生此类行为，一般情况下，最高罚款金额分别不超过200元、2000元，有助于促进纳税人税法遵从。”信永中和（成都）税务师事务所合伙人邹胜表示。 （下转B3版） （上接B1版） 泸州巴蜀液酒业（集团）有限公司财务负责人梁汝萍告诉记者：“我们公司在四川和贵州都有生产基地，因为川黔两地行政处罚标准不一致，在处理纳税事项时还需要进行对比学习。现在西南区域有关处罚标准统一了，更公平了，我们也不用花时间分别研究两地有关规定了。” 重庆长安民生物流股份有限公司认为西南税务行政处罚标准统一将为公司经营带来便利。“我们在四川、杭州等地拥有多家子分公司，我们正打算建立集团财务共享中心，各地的税务征管要求是重要的考量因素。”公司财务管理中心副总监张立俊表示，鉴于西南区域税务行政处罚标准已统一，公司打算先从该区域入手，将这五地公司的财务会计信息纳入财务共享中心。 注重执行与优化： 让裁量基准贴近实际 为保障《西南裁量基准》落实，前不久，重庆特派办与重庆市税务局、四川省税务局、贵州省税务局、云南省税务局、西藏自治区税务局联合签署《贯彻落实〈西南区域税务行政处罚裁量基准〉协作备忘录》，商定协作事项，并召开由五地652个单位9429名税务干部参加的组织实施和宣传落实基准工作视频培训会，为《西南裁量基准》施行做准备。 重庆特派办与五地税务部门在组织实施和宣传培训落实统一裁量基准工作的同时，还注重将落实工作制度化。 ——根据实际细化量化实施办法。 对于基层执法人员来说，执法标准越简单、越明确，越有利于执法工作开展。在《西南裁量基准》公布后，在税务行政处罚裁量基准统一方面已经先行一步的川渝两地税务部门总结经验，结合实际，联合制定《川渝地区税务行政处罚裁量权实施办法》《川渝地区税务行政处罚裁量执行标准》，对标《西南裁量基准》细化执行标准，进一步压缩执法人员的裁量空间，统一处罚口径。贵州等地税务部门也开始结合本地实际情况起草有关实施办法，推动《西南裁量基准》精准落实。 ——建立动态调整实时完善机制。 考虑到现实的复杂性，以及税务行政处罚裁量基准所依据的法律、法规、规章可能修订，客观情况也可能发生变化，重庆特派办与重庆、四川、贵州、云南、西藏五个省级税务局商定要根据实际及时对裁量基准进行调整。 各方签署《贯彻落实〈西南区域税务行政处罚裁量基准〉协作备忘录》，明确要就《西南裁量基准》执行建立监督检查和问题反馈机制，密切关注、及时解决执行中出现的各种问题，确保《西南裁量基准》落实到位。近日，重庆特派办准备根据《中华人民共和国发票管理办法》新修订情况，组织西南五省（区、市）税务局对《西南裁量基准》进行修订。 据了解，截至目前，京津冀、长三角、东北、西南等区域内税务行政处罚裁量基准已实现统一，《西北五省（区）税务行政处罚裁量基准》也已完成向社会征求意见，区域内税务行政处罚裁量基准统一已成趋势。 重庆特派办主要负责人宋震向记者表示，税务行政处罚裁量基准统一是税务执法标准统一的切入口。统一西南区域税务行政处罚裁量基准是推进西南区域高质量发展、服务西部大开发战略的重要措施，有助于优化西南区域的法治化营商环境，推动西南区域融入全国统一大市场。“未来我们将进一步发挥特派办的撬动作用，推动从更广领域规范税务执法标准，增强税务执法行为的规范性、合理性和公平性，提升行政执法质量和效能，保障纳税人合法权益。”宋震说。 （参与采写：姜翩翩 贺艳 田江韬 汤涌 次央）