从发票管理办法修订感受税收改革深化

作为重要的商务、财务、税务、法务凭证，发票关系经济社会的方方面面。《中华人民共和国发票管理办法》（以下简称《办法》）自1993年发布实施以来，历经了2010年、2019年和2023年三次修订。 新《办法》明确了电子发票的法律地位，体现了税收改革与税收法治相辅相成。随着信息化时代的到来，我国发票电子化从理念逐步成为税收征管和税收改革的重要实践。2015年12月1日，我国开始在全国推行增值税电子普通发票。2017年3月，国家税务总局发布《关于进一步做好增值税电子普通发票推行工作的指导意见》，提出重点在电商、电信、金融、快递、公用事业等有特殊需求的纳税人中推行使用电子发票。2021年3月，中办、国办印发的《关于进一步深化税收征管改革的意见》提出建设“以发票电子化改革为突破口”的智慧税务。在丰富的实践基础上，全国统一的电子发票服务平台已于2021年建成，新《办法》第三条第二款明确“电子发票与纸质发票具有同等法律效力”正是税收立法对深化税收征管改革的确认。 电子发票的推广使用，便利了经营主体，推动了“放管服”改革的深化，助力了税收营商环境不断优化。无论是《优化营商环境条例》还是《全国税务系统进一步优化税收营商环境行动方案（2018年—2022年）》，均从不同角度明确了以纳税人缴费人为中心的服务理念，精简办税资料和流程，推进办税缴费便利化改革。而电子发票则成为重要的抓手，2022年9月，国办发布《关于进一步优化营商环境 降低市场主体制度性交易成本的意见》，提出2022年底前，实现电子发票无纸化报销、入账、归档、存储等。 新《办法》的实施，为电子发票确定了制度性基础。在发票管理方面，进一步简政放权。如发票的印制，新《办法》第十四条规定，优化跨省印制发票流程，降低税务机关发票印制及管理成本；又如发票的保管，新《办法》规定，单位和个人开具发票后，发票存根联应当按照国家有关规定存放和保管5年，同时取消了发票存根联保存期满后，需要报经税务机关查验后销毁的制度要求。在纳税人合法权益保护方面，推行电子发票意义深远。新《办法》第二十六条规定，开具发票的单位和个人应当配合税务机关进行身份验证，以防范电子发票使用过程中的身份冒用问题。 新《办法》注重与实践及相关法律的衔接。新《办法》将发票印制企业的确定调整为“应当按照政府采购有关规定”进行。《国家税务总局关于全面实行税务行政许可事项清单管理的公告》规定，自2022年11月1日起，企业印制发票审批等事项，不再作为行政许可事项管理，依照有关法律、行政法规规定实施，并在《国家税务总局关于优化纳税人延期缴纳税款等税务事项管理方式的公告》中，将“企业印制发票审批”名称调整为“确定发票印制企业”，按照政府采购事项管理。新《办法》还删去“准印证”表述，并删除与准印证相关的法律责任。自2013年开始，纳税人在领用发票时无须缴纳发票工本费。相应地，新《办法》对原条文中的“领购”发票均改为“领用”。“多证合一”商事登记制度改革以来，一方面，证照数量减少，企业办事程序简化，相关成本降低；另一方面，削减后证照的地位和效力不变。为满足不同经营主体领用发票需要，新《办法》第十五条规定，需要领用发票的单位和个人，应当持设立登记证件或者税务登记证件，以及经办人身份证明，向主管税务机关办理发票领用手续。领用纸质发票的，还应当提供按照国务院税务主管部门规定式样制作的发票专用章的印模。目前，各地对异地经营领用发票不再要求提供保证人或收取发票保证金，新《办法》保留了纳税人跨省临时从事经营活动，向经营地税务机关领用经营地发票的规定，但取消了纳税人临时领用经营地发票交付保证金的制度。修订后的《中华人民共和国行政诉讼法》，明确电子数据作为合法证据的法律地位。发票领用、缴销等数据信息存储在税务信息系统中，可供税务机关及用票单位和个人查询使用，新《办法》取消了发票领购簿的使用，规定开具发票的单位和个人，应当建立发票使用登记制度，但不再强制要求建立发票登记簿。 新《办法》重视发票数据安全与合规，明确发票数据违法行为的法律责任。2021年《中华人民共和国数据安全法》施行，明确数据不仅作为生产要素，数据安全更应是数据处理和开发利用的基础。新《办法》对于数据在发票领域可能带来的影响予以充分的考量。一方面，保障数据的有效利用，在第十五条增加“风险等级”作为发票核定的判断依据之一，突破了过去单纯依据经营范围和规模进行发票核定的局限性，充分发挥税收大数据优势；另一方面，对发票数据违法行为予以规范，在第二十三条规定窃取、截留、篡改、出售、泄露发票数据等违法行为需要负法律责任。 （作者系中央财经大学法学院副教授）