联合国发布促进包容和有效的国际税务合作报告

《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》报告认为，在充分考虑现有多边和国际安排的情况下，加强联合国在税收规范的形成和规则制定方面的作用，可能是使国际税务合作具有充分包容性和更加有效的最可行途径。 8月30日，联合国秘书长安东尼奥·古特雷斯发布了《在联合国促进包容和有效的国际税务合作》报告。该报告包括了对国际税务合作包容性和有效性的界定，对联合国和经济合作与发展组织（经合组织）在促进国际税务合作方面作用的分析，以及在联合国主导下改进国际税务合作的三个备选方案。 包容和有效的国际税务合作怎么界定 国际税务合作是否具有包容性和有效性，应从有效参与、制定议程、决策和执行三个方面来界定。 该报告从实质性和程序性角度对国际税务合作的包容性和有效性进行了定义。报告指出，国际税务合作是否具有包容性和有效性，必须从国际税收规范的制定和落实过程来界定。其关键方面是有效参与、制定议程、决策和执行。 报告认为，有效参与意味着相关程序必须考虑到所有国家的不同需求和能力，使其能够在没有不当限制的情况下为国际税收规范制定过程做出有意义的贡献。各国都应有机会根据自身意愿直接或间接通过国家集团参与议程制定、辩论和决策。各国有权不参与某一特定进程，并选择不受该进程结果的约束。各国只有自由选择参与国际税务合作，才能确保为实质性成果提供投入并对该成果拥有自主权，从而确认该成果的合法性，使所有利益相关方都能建立一个充分包容和更有效的系统。 规范制定议程至关重要，因为不同国家的经济状况迥异，税收制度也大相径庭，可能面临着完全不同的税收挑战。因此，在制定国际税收合作议程时，所有国家必须有公平的机会参与其中，以便根据自身需求和能力，决定参与讨论哪些议题、考虑哪些备选方案以及选择哪些行动方针。 报告指出，决策和执行是指必须依法建立透明的决策机制，并通过同行评审、争议解决程序等来保障执行。制定透明的规则有助于确保所有参与者在程序上处于平等地位，并有同样的能力参与决策，无论是通过基于共识的程序还是基于投票的程序，或是两者的结合。在一个或多个辖区的行动可能破坏整体框架的情况下，通过同行评审等方式进行监督可能是适当的。任何此类监督都应根据明确的标准进行，这些标准平等地适用于所有国家。争议解决程序应通过包容性程序达成共识，以确保得到所有参与辖区的信任。为此，需要重点关注发展中国家，特别是最不发达国家的特殊考虑以及利益诉求。 两大组织促进国际税务合作各有所长 报告认为，在促进国际税务合作包容性和有效性方面，联合国比经合组织略胜一筹。 该报告分析了相关国际法律公约以及涉及国际税务合作的其他文件和建议的包容性和有效性程度，并评估了在促进国际税务合作方面，联合国和经合组织的实质性和程序性标准是否具有包容性和有效性。 联合国是一个以主权平等原则为基础的国际组织，包含193个成员国。联合国在国际税务合作方面的作用主要由联合国大会和经济及社会理事会发挥。报告认为，近年来，联合国在促进国际税务合作包容性和有效性方面做了大量工作，其中《亚的斯亚贝巴行动议程》提出了加强国际税务合作的七项行动。联合国税收协定范本和《联合国发达国家和发展中国家双边税收协定谈判手册》《联合国发展中国家转让定价操作手册》为在维护发展中国家征税权与创造有吸引力的投资环境之间取得平衡作出了重要贡献。联合国近年来还扩大关注国际税务合作领域，其成立的国际税务合作专家委员会的工作正从关注税收和可持续发展的角度扩展到新的主题领域，包括碳税、税收透明度、税收征管数字化、健康税、财富税、环境税，通过提供区块链、人工智能等技术帮助发展中国家打击非法资金流动等。事实证明，联合国在国际税务合作方面的工作具有包容性和实效性。 经合组织有38个成员国，在国际税务合作方面，该组织财政事务委员会通常制定议程并批准其工作小组制定技术标准。财政事务委员会的工作得到税收政策和管理中心的支持。通过二十国集团，该委员会的税收议程也受到阿根廷、巴西、中国、印度、印度尼西亚和南非这些非经合组织成员的发展中国家的影响。此外，财政事务委员会的很大一部分工作是通过应对税基侵蚀和利润转移包容性框架来进行的。报告认为，在推动国际税务合作方面，该组织作出了很大贡献，但也有一些不足，比如该组织成员国均属于世界银行定义的“中高收入经济体”或“高收入经济体”，其解决方案更有利于发达国家。以经合组织“双支柱”方案为例，许多发展中国家认为，与执行成本相比，拟议改革的预期效益微乎其微。报告分析称，支柱一金额A的量化范围太窄，分配给市场辖区的金额太少，规则过于复杂，各国可以向少数跨国公司征收金额A，但却必须放弃向所有企业征收数字服务税的权利。根据支柱二，如果一个辖区对企业当地运营征收的有效税率低于达成共识的最低税率，则其他辖区可以征收补足税来弥补差额。未来，纳税人和税务部门的合规成本将相当大。目前，许多发展中国家担心实施支柱二将影响其税收主权，因此对支柱二的实施采取观望态度。此外，参加全球论坛的国家必须承诺执行按要求交换信息的标准以及共同报告标准。同样，希望加入包容性框架的国家必须承诺遵守应对税基侵蚀和利润转移行动的最低标准。然而，由于技术门槛较高，许多发展中国家无法根据《金融账户涉税信息自动交换标准》参与涉税信息交换。值得一提的是，各辖区必须付费才可以参与相关讨论，这与不设先决条件的普遍参与原则背道而驰。因此，包容和有效的国际税务合作在实质上并没有得到充分落实。 三个选择方案应对多种需求 三个方案分别具有“监管”“组成”和“自愿”的性质，但并不相互排斥。 该报告提出了三个促进包容和有效的国际税务合作的方案，分别是多边税收公约、国际税务合作框架公约和国际税务合作框架。报告指出，成员国将在9月举行的第78届联合国大会期间讨论这些方案。 多边税收公约又称“标准多边税收公约”，是指达成一项具有法律约束力的公约，可涵盖广泛的税务问题。该公约具有“监管”性质，因为它将制定具体的规则和义务，包括可能对行使征税权施加限制的规则。此类公约的许多条款可能与双边税收协定中的条款类似。公约还将建立一个监督机制，以确保缔约方遵守信息报告和交换规则，以及遵守解决争议的程序。如果选择该方案，下一步将是成立一个由成员国牵头的政府间特设咨询专家组，为该公约的谈判拟定职权范围。专家组可审查公约可能涵盖的问题以及公约处理这些问题的必要性，以便就公约的范围提出建议——要么是一项全面的多边税收公约，要么是一项侧重于具体国际税务合作的公约。 国际税务合作框架公约也是一项具有法律约束力的多边公约，但具有“组成”性质，因为它是在国际税务合作框架的基础上制定的，将建立一个国际税收治理的整体系统。因此，框架公约将概述未来国际税务合作的核心原则，包括国际税务合作的目标、指导合作的主要原则以及合作框架的治理结构。框架公约还可设立一个供各国讨论的全体论坛，该论坛有权通过更多规范性文书，各国随后可成为这些文书的缔约国。框架公约的议定书可以提供更多监管方面的内容，对特定主题做出更详细的承诺，使各国能够根据自己的优先事项和能力选择加入或退出。框架公约具有灵活性，可以通过谈判解决若干不同的问题。框架公约允许缔约方在整体解决方案上还没有达成强有力的政治共识的前提下，逐步解决某个问题。如果选择该方案，接下来的步骤将与方案一类似。 国际税务合作框架具有“自愿”性质，是不具约束力的多边议程，以便各辖区在国际、国家、区域和双边各级就改善税收规范和能力采取协调行动。有些问题如消除非法资金流动，需要采取全球行动，因为少数管辖区的单边行动可能会破坏大多数辖区的努力。税收征管的改进自然是在国家层面进行的，但这些改进可以而且经常得到多边和区域进程的支持。通过该框架运作的管辖区将分析税收问题，以确定在哪一层面或哪几个层面采取协调行动最为有效。从实质上讲，这一框架与第二个方案相似，因为它将确立国际税务合作的原则或模式，但这些原则或模式不会成为法律承诺的主题。 报告认为，与第三个方案相比，第一个方案和第二个方案的后续步骤可能更耗时，但如果目标是做出具有约束力的法律承诺，选择第一个和第二个方案是合适的。 报告指出，如果联合国大会第78届会议无法就国际税务合作下一步行动达成一致意见，那么联合国将设立一个由成员国牵头的不限成员名额的特设政府间委员会，就加强国际税务合作的包容性和有效性的备选方案提出行动建议。