促进碳减排需要一揽子政策共同作用

应对气候变化、促进碳减排需要一揽子政策的共同作用，相对于财政补贴、行政管制手段和自愿手段等，碳定价政策只是碳减排政策体系的一部分。过度强调市场化价格手段，将减排政策简单价格化也可能产生不良政策导向。 2023年7月和8月，全球很多地方经历了热浪、干旱、风暴和洪水等多种极端天气，气候变化带来的极端影响日益明显。变化的危急性，需要各方加快采取行动，但联合国环境规划署发布的《2022年适应差距报告》指出：全球在应对气候变化时，行动太少、进展太慢。 可以预见，碳税和碳交易作为国际上的主要碳减排措施，在未来应对气候变化行动中将更为受重视。 全面看待碳税在应对气候变化中的作用 一般而言，碳税是专门针对碳排放且以二氧化碳（或温室气体）排放量为征收对象的税种，其征收目的和税制要素设计都与二氧化碳（或温室气体）排放密切关联，这是碳税与对化石燃料征收且同样具有一定碳减排作用的资源税和消费税等其他税种的主要区别。 碳税和碳交易属于基于市场机制的碳减排政策，最终通过价格机制对碳排放定价形成碳价，因此也被称为碳定价政策。碳税与碳交易的基础理论和运行方式不同，各具优缺点。但是，两者都能够通过碳价的经济激励方式使消费、生产和投资发生气候友好型变化，在实践中是主要的碳减排政策工具。 根据世界银行发布的《碳定价机制发展现状与未来趋势（2023）》报告，截至2023年4月，全球已实施73项（国家和地方层面）的碳税和碳交易。在国家层面，引入碳税的国家有28个，引入碳交易的国家有39个，同时引入碳税和碳交易的国家为20个。近年来碳税和碳交易的实施数量、所覆盖的温室气体排放量和碳价水平的增长有所放缓。但实施碳税和碳交易以提高全球碳价水平，仍是现阶段国际组织建议的政策方向。世界银行报告提出，为满足实现气候中性目标所需的投资规模，长期看涨的碳价仍然是主流趋势。为实现《巴黎协定》提出的，把全球平均气温较工业化前水平升高控制在2摄氏度之内的目标，预计到2030年，碳价将达到61美元（1美元约合7.28元人民币）～122美元/吨的水平。 推动碳减排需要形成具有合理约束力的碳价机制，也应正确认识碳定价政策的作用。 碳税和碳交易政策是促进碳减排的有效手段，但不是唯一手段。应对气候变化、促进碳减排需要一揽子政策的共同作用，相对于财政补贴、行政管制手段和自愿手段等，碳定价政策只是碳减排政策体系的一部分。过度强调市场化价格手段，将减排政策简单价格化也可能产生不良政策导向。例如，欧盟是目前碳定价政策手段运用最广泛且碳价水平最高的区域，但对欧盟也有“过度依赖碳定价作为其减少碳排放的主要工具，在真正的能源转型中却没有更多投入”的批评。 碳税等碳定价政策并非“一税就灵”或“一价就灵”，其在碳减排上的效果，会受到经济运行和其他碳减排政策等多方面因素的影响。现有研究资料表明，碳税在促进碳减排和能源结构转变等方面能够发挥一定的积极作用，但这种作用往往是多种碳减排政策共同作用的结果。由于各国在气候治理模式以及碳减排政策选择上的不同，难以仅以碳定价政策及相应的碳价水平来衡量各国在应对气候变化和碳减排上的努力。例如，我国构建“双轮驱动”下的“双控”制度和“双碳”标准，财税、价格、金融、土地、政府采购等多手段并举的绿色低碳政策体系在碳减排方面发挥了重要作用。 我国应做好碳税的政策储备 在理解碳税等碳定价政策作用的基础上，应基于推动“双碳”目标实现的要求，客观认识引入碳税的必要性。 考虑实现“双碳”目标的艰巨性和复杂性，需要采取更加有力的政策和措施，加大调控力度。理论和国际实践都表明，碳税与碳排放权交易各具优缺点，可以共存并立、互补运用。在我国已将碳交易作为碳减排和碳定价的主要和核心政策的前提下，碳税可通过配合碳交易发挥出更大的协同作用。在已实施碳交易的情况下，征收碳税有助于回应国际社会对我国碳减排的关注，表明我国在实现碳减排承诺上的积极态度。针对欧盟碳边境调整机制等国际“碳关税”措施，征收碳税也是一种应对措施。 但也需注意到，实现碳达峰目标与实现碳中和目标的难度存在差别，碳中和目标难度远超碳达峰，两个不同阶段对实施碳税的需求是不同的。考虑到全国碳市场仍处于发展建设之中，其可以通过扩大行业覆盖范围、完善相关制度等措施加大调控力度，在已实施碳交易且碳交易尚未全面实施和发挥应有调节作用的情况下，现阶段还难以明确得出需要碳税配合加大调控力度的需要。即使是应对欧盟“碳关税”，也应先从完善碳机制着手。 综合来看，考虑到碳达峰与碳中和不同阶段的不同难度，应结合国内外形势的变化和实际国情，动态地看待我国开征碳税的必要性。碳税在实现碳达峰的过程中可能并不是必须的选择，但碳税应成为实现碳中和目标的重要政策选项。应做好碳税的政策储备，配合碳交易以及其他碳减排和绿色低碳政策，为按期实现碳中和目标提供政策保障。对此，应按照“积极稳妥推进碳达峰碳中和”的要求，坚持稳中求进、先立后破，审慎考虑开征碳税对我国经济社会发展和能源安全等方面带来的影响，结合实现“双碳”目标的需要和实际国情合理选择改革时机。 碳税设计中需关注的几个方面 在已有众多国家实践的情况下，随着碳排放监测和统计技术的不断完善，我国引入碳税在制度设计和技术层面具有可行性。应重视碳税对我国经济社会发展和能源安全等方面带来的影响，权衡好碳减排目标与经济社会发展的关系。 分阶段确定调控目标和调控力度。在实现“双碳”目标的不同阶段，碳税需要发挥的调控作用存在差别。相对于碳达峰阶段，碳中和阶段要求碳税有更大的调控范围和更大的调控力度。同时，考虑到我国社会经济发展阶段和产业企业的差别，碳税应选择从较低的税率水平起步，逐步提高。 合理选择征收模式和形式。以燃料为依据和以排放为基础的两种碳税征收模式各具优缺点，都是征收碳税的可能选择。建议根据具体情况，包括温室气体减排的需要、能源价格市场改革进程、温室气体核算能力建设等因素合理加以选择，以更好地支持“双碳”目标的实现。碳税实现形式有改造现行资源税和消费税、在环境保护税中设置税目和开征碳税新税种等选择。笔者认为，从税收立法角度看，目前各种方案的差别已不明显。从实现“双碳”目标以及国际影响看，开征新税种的方案更符合形势需要。 做好碳税与碳交易等政策之间的协同。从碳税与碳交易协调看，需要结合我国碳交易推进情况，合理选择两者的调控范围，并基于目标碳价协调调控力度。从碳税与其他税收政策的协同看，应保持碳税改革中的宏观税负稳定和动态平衡。在开征碳税的同时实施减税降费，有助于减轻碳税对经济的影响。可实施一揽子改革方案，包括将碳税收入用于各类绿色低碳项目、给予受影响低收入群体的补贴等方面，以及实施各种碳减排政策的联动改革，实现碳税与其他绿色财税、绿色金融等政策之间的协调配合，形成合力。 （作者系中国财政科学研究院社会发展研究中心主任、研究员）