碳税制度设计的国际借鉴

国际上在征收碳税时均遵循税收中性原则，通过税收减免、提供补贴等优惠政策来保持碳税的中性，尽量降低征收碳税对企业和行业的不利影响。 碳税是根据化石燃料中的碳含量或二氧化碳排放量所征收的一种税，旨在减少二氧化碳排放，促进相关技术发展，优化能源结构，改善全球气候环境。在《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的推动下，相关国家逐步开征碳税。自1990年芬兰开征以来，瑞典、挪威、丹麦、意大利、英国、加拿大、日本、澳大利亚、新加坡和南非等国家陆续开征碳税。欧盟将于2026年起征收“碳关税”。 从多个国家实践来看，作为应对全球气候变化的税收工具，碳税的设计多采用融入型立法模式、征税范围由小及大、计税依据以化石燃料的含碳量为主、税率由低至高、税收优惠形式多元、侧重于消费环节征收。 理性选择碳税设计模式。从税种设置层面看，国际上碳税立法模式主要包括独立型立法和融入型立法，各具特色、各有利弊。芬兰、荷兰等国家采取独立税种模式，碳税不依附于其他税种，仅根据自身的课税标准独立征税。这种模式下，碳税制度体系完整，更加突出税际差异，彰显一国节能减排的决心，但可能面临立法成本与实施成本高、协调难度大等问题。意大利、德国等国家采取融入型立法模式，将碳排放因素融入消费税、环保税等现有税种中，形成“隐形”碳税。此种模式有助于避免税种冲突，降低碳税立法难度、减少实施阻力，但减排信号不够明显。部分国家在不同时期选择不同的碳税设计模式，如日本的碳税先于2007年以“环境税”名义独立征收，后于2011年改为石油和煤炭税的附加税征收。从降低征收成本和阻力的角度考虑，未来我国在碳税设计中，短期内可采取融入型立法模式，待碳税征收模式成熟后再整合环境保护税、资源税、消费税等中有关低碳减排的相关政策，建构相对完整的碳税单行税法。 合理划定碳税征税范围。按照国际通行的做法，碳税主要针对高排放行业和商品课征，但各国碳税征税范围大小不一。例如，南非《碳税法案》将燃料燃烧、工业过程和产品使用、无组织排放等活动中直接排放的二氧化碳、甲烷等纳入征税范围。瑞典碳税将煤、柴油、天然气等化石燃料纳入征税范围，但不对电力产品征收。参考国际经验，碳税的征收范围应按照不同地区、不同行业分阶段确定，如先对规模较大的高能源污染企业开展试点。开征初期宜将煤炭、天然气等一次性能源企业纳入，后期逐步将个人、家庭纳入碳税征收范围。 科学确定碳税计税依据。目前，国际上碳税计税依据包括基于燃料和基于排放两种形式，即按化石燃料碳含量征税和二氧化碳排放量征税。前者计税方法更加简单可行，计征难度和管理成本相对较低；后者能直接反映排放量，便于形成正向激励，但对计量技术要求较高，实施成本也偏高。实践中，多数国家以化石燃料的含碳量作为碳税的计税依据，如芬兰、挪威和英国。只有少数国家直接对二氧化碳的排放量征税，如智利、波兰。需要注意的是，碳税计税依据依循“含碳量——含碳量+能源含量——排碳量”的演进逻辑，如日本碳税计税依据由化石能源的含碳量转换为化石燃料中二氧化碳的排放量。为方便计量，开征初期宜以能源和燃料中的含碳量为计税依据，等技术成熟后再对二氧化碳的排放量课税。 实施渐进式差异化税率。从国际实践看，碳税税率设计存在相同点：一是大多数国家实行固定税率，只有个别国家实行累进税率；二是对不同行业、不同征税对象实行差异化税率；三是税率低起点、分阶段逐步递增。整体观察，尽管各国碳税标准不一，在税率适用对象方面也存在差别，但均以定额税的形式出现，且大都呈现由低到高的发展趋势。例如，新加坡碳税税率按4个阶段设计，税率依次递增，由最初的5美元/吨二氧化碳当量至2030年的50美元～80美元/吨二氧化碳当量。统筹考量地区发展差异、化石燃料碳含量的行业差异和承受能力，我国碳税税率设计可参照这种阶段式增长的方案，采用“前低后高”的阶梯式递增的差异化税率模式。短期内，开征碳税既采取低税率，又要根据不同地区、不同行业的实际情况实施差异化税率，待条件成熟后再提高税率。此外，需要依据经济、环境等因素的变化建立动态税率调整机制。 采取形式多元的税收优惠。国际上在征收碳税时均遵循税收中性原则，通过税收减免、提供补贴等优惠政策来保持碳税的中性，尽量降低征收碳税对企业和行业的不利影响。观察各国碳税优惠实践，主要涉及对能源密集行业的优惠、对二氧化碳减排达到一定标准的企业给予奖励、对家庭和个人的优惠。例如，芬兰、丹麦采用税收豁免或减免的方式对工业、电力行业实施较大的税收优惠，对能源密集型企业采取退税政策。税收优惠应在确保碳税减排效果的前提下实施，如英国政府与能源密集行业企业签订自愿减排协议，企业只要能够完成协议规定的减排量，就可以享受气候变化税减免。从国际经验可以看出，碳税设计中应包含体系化的优惠政策，以保障公平。 合理选择征收环节。就征收环节而言，各国碳税征收涉及化石燃料生产环节和消费环节，因而有在生产端征税（如日本）、消费端征税（如英国）、生产端与消费端同时征税（如荷兰）三种课征模式。根据污染者付费理论，多数国家按照“谁使用、谁排放、谁缴税”的原则在能源最终使用环节征税，不仅面向企业，也向个人征收。考虑到兼顾征管成本和减排效果的双重目标，我国在碳税设计中宜采取生产环节和消费环节相结合的征税模式，且侧重于消费环节征税。出于征管成本与效率的考虑，初期可只在化石燃料的生产环节征收，待征管能力提升、碳税制度完善后再在消费环节征收。 （作者单位：西南政法大学经济法学院）