上海：“三步”推进税务稽查案件“同案同罚”

上海市税务局稽查局通过建立涉税违法行为库、处理处罚口径库、政策法规依据库，关联比对三库信息，自动生成处理处罚意见及相应文书，推动实现“同案同罚”。 党的二十大报告明确指出要“完善行政执法程序，健全行政裁量基准”。税务处理处罚同案同口径，是税务机关规范行政裁量权，细化裁量基准，运用法治化方式优化营商环境的积极举措。税务稽查执法是公权和私权对话、协调和平衡的场域，要推进税务稽查法治化建设，让人民群众在每一个稽查案件中感受到公平正义。 自2022年以来，国家税务总局上海市税务局稽查局依托“智慧税务”建设，深挖税务稽查案例库的数据资源，运用信息化手段，对规范统一税务处理处罚进行积极探索和实践。 聚焦一个问题： 税务稽查“同案不同罚” 目前，税务稽查各环节的主要流程均通过金税三期管理系统流转，已经初步实现税务稽查工作的标准化、规范化和痕迹化管理。不过，从实际来看，仍存在一些问题。其中，“同案不同罚”就是比较典型的问题之一。 在税务稽查实践中，“同案不同罚”通常具体表现为两个方面：一是对于同一种税收违法行为，不同稽查执法主体对处理处罚口径和适用的法律法规依据会出现差异。例如，对于偷税这一违法行为，在税务稽查实践中不同的执法主体往往存在着不同的定性标准。二是同一个稽查执法主体，在不同时期且相关法律法规没有变化的情况下，由于内部认识变化或者外部意见的影响，对同一种税收违法行为的处理处罚口径和适用的法律法规依据也可能出现些许差异。 究其原因，主要有三个方面：其一，指导税务稽查实践的绝大多数是规范性文件，层级较低、修改比较频繁；其二，不同的税务稽查执法主体，对于税收规范性文件适用的理解往往不尽相同；其三，税务稽查案例指导制度尚未健全。税务稽查有着丰富的案例资源，但是长期以来税务稽查案例通常仅仅被用于展示、宣传和学习。海量税务稽查案例的数据资源如果能被充分利用，将对税务稽查案件定性处理工作发挥非常大的指导作用。 依托两个基础： 电子案例库和政策法规库 针对上述问题，从规范税务行政裁量权、实现税务执法处理处罚口径统一出发，上海市税务局稽查局结合工作实际，经过多次研究讨论，主要以两个数据库为基础，对相关应用进行升级改造。 一是建立结构化的税务稽查电子案例库。对文字版的税务稽查案例库进行结构化改造，提取其中的违法行为、处理处罚的决定以及适用的法律法规依据，形成标准化、标签化、可检索的结构型数据库。 二是借助功能强大的政策法规库。纳税服务部门的政策法规库已经做到实时维护和更新，同时实现了法律法规文件中条、款、项的拆分和归纳，该政策法规库可以对税务稽查处理处罚依据提供全部信息支持。 实施三个步骤： 建数据库并关联比对信息 在结构化的税务稽查电子案例库和细分化的政策法规库的基础上，上海市税务局稽查局围绕统一处理处罚口径、规范行政裁量权，分三步进行操作。 第一步，建库。就是建立涉税违法行为库、处理处罚口径库、政策法规依据库。涉税违法行为库和处理处罚口径库是在结构化的电子案例库基础上，将以往税务稽查案件中发现的涉税违法行为和处理处罚口径进行梳理归集，政策法规依据库是将政策法规库中的执法类依据进行筛选归集。截至2023年7月，上海市税务局稽查局已完成217种涉税违法行为、220条处理处罚口径以及80200项政策法规依据的信息归集入库工作。 第二步，关联。就是组织税务稽查骨干和法律法规专家组成团队，将涉税违法行为库、处理处罚口径库、政策法规依据库的数据信息进行关联。例如：涉税违法行为“为他人虚开增值税发票1万元”，关联处理处罚口径为“税务行政处罚5万元”，关联的政策法规依据为“《中华人民共和国发票管理办法》第三十七条第一款”。 第三步，比对。就是由税务稽查执法人员进入信息系统稽查报告制作界面，在菜单中选取已经认定“违法行为”，系统即自动匹配处理处罚口径和适用法律法规依据，生成处理处罚意见，并对违反匹配规则的录入进行实时提醒，对税务行政处罚裁量权行使过程节点进行比对监控，对不符合处罚裁量基准的要求停止或者人工核验，从而达到统一处理处罚口径，规范行政裁量权的目的。 实现四个目标： 统一化便捷化痕迹化智能化 从实践来看，利用税务稽查海量案例数据信息，以信息化手段进一步规范税务稽查执法，有助于实现4个目标。 一是实现税务处理口径统一化。通过信息系统规范税务稽查执法，发挥数据赋能的优势，消除执法个体的主观认识差异，实现同案同口径，推动税务稽查工作标准化、规范化管理。 二是实现税务文书制作便捷化。优化传统以人工录入为主的税务稽查和审理报告制作方式，通过在菜单中选取税收违法行为，由系统自动生成处理处罚意见，并形成相应文书，将以往需要数个小时的工作量缩短至几分钟就可完成，有效减轻了一线稽查干部的文书制作负担。 三是实现税务执法过程痕迹化。对于比对异常、人工干预等情况，有关系统进行全过程记录并实时发送至相关督察内审部门，可以有效防范税务稽查执法风险，提升稽查内控管理水平。 四是实现效用分析智能化。通过分析整理历史同类税务案件的作案手段、检查方法和处理方式，可以将税务稽查经验电子化、固定化，从而实现稽查经验的高效传承，也为涉税违法行为趋势分析提供了全量准确的数据支撑。 （作者：国家税务总局上海市税务局稽查局副局长、第八批全国税务领军人才学员）