完善与碳排放双控相适应的税收政策

能耗双控转向碳排放双控是一个渐进发展的过程。一方面，在碳排放双控制度全面建立起来前，继续完善能耗双控背景下出台的节能和资源节约税收优惠政策；另一方面，在碳排放双控基础能力建设过程中，合理运用税收政策加以激励。 近期中央全面深化改革委员会审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，对健全碳排放双控各项配套制度作出部署。与能耗双控转向碳排放双控的状况相适应，我国有必要进一步完善碳减排相关税收政策，更好地服务于实现“双碳”目标的需要。 从能耗双控转向碳排放双控意义重大 从能源消耗总量和强度双控转向碳排放总量和强度双控，是立足于我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期的一种必要选择。 我国从“十一五”时期开始实行能耗强度控制，从“十三五”时期实施能耗总量和强度双控，目的是强化能源节约和高效利用，促进可持续发展。能耗双控推动了我国能源利用效率的大幅提高，减缓了能源消费增速，对经济转型发展发挥了积极推动作用。 在2020年9月我国提出碳达峰、碳中和目标后，尽管能耗双控是实现“双碳”目标的重要抓手，但也表现出一些局限性，主要是能源总量控制未能充分考虑可再生能源等非化石能源以及能源用于原料消费等情况，对可再生能源发展和经济发展带来一定的影响。 而实施碳排放双控可以有效避免能源总量控制在可再生能源利用等方面的约束，在控制化石能源消费的同时鼓励可再生能源等非化石能源发展，并赋予地方政府更大的发展空间。为此，2021年12月召开的中央经济工作会议提出，要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变。2022年1月国务院印发的《“十四五”节能减排综合工作方案》也要求，完善实施能源消费强度和总量双控，加强能耗双控政策与碳达峰、碳中和目标任务的衔接。其后，中央政治局第三十六次集体学习会议和党的二十大报告以及2022年政府工作报告，也多次提出和强调推动能耗双控向碳排放双控转变。此次中央全面深化改革委员会第二次会议进一步明确了完善能耗双控逐步转向碳排放双控制度的要求。 从能耗双控逐步转向碳排放双控，有助于更好地支撑我国“双碳”目标的实现。一是可以更加明确地突出控制化石燃料消费和鼓励可再生能源等非化石能源发展的政策导向，加快推动我国能源结构转型和建立现代能源体系；二是有利于统筹发展和减排以及统筹能源安全和转型的关系，保障合理用能，符合我国积极稳妥推进碳达峰、碳中和的战略需要；三是有利于促进我国的碳排放控制与国际接轨，推动低碳、零碳和负碳技术的创新和应用。 当然，双控的转变并非一蹴而就，而是一个渐进发展的过程。一方面，在碳排放双控制度全面建立起来之前，仍然需要通过完善后的能耗双控制度来发挥作用。实际上，减量化的节能和提高能效仍是减少碳排放和实现“双碳”目标的重要途径。另一方面，通过加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。其中，加快建立全面科学的碳排放核算体系是重点，为此，需要加大相关政策支持。 发挥税收作用，推动双控转变 与能耗双控向碳排放双控的转变相适应，税收政策的调控方向和重点也需要进行相应调整，加大碳减排调控力度，并在统筹好发展与减排的关系、碳排放双控基础能力建设等方面进一步发挥职能作用。 第一，统筹好发展与减排的关系，审慎研究开征碳税。实现碳达峰、碳中和是一场广泛而深刻的经济社会系统性变革。应立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。碳排放权交易和碳税是两种主要的碳减排政策，目前我国已经实施了碳排放权市场交易制度，并初步建立了全国碳市场。合理选择碳减排政策关乎“双碳”目标实现，如果我国开征碳税，要稳中求进、先立后破，审慎考虑开征碳税对我国经济社会发展和能源安全等方面带来的影响，权衡好碳减排目标与经济社会发展的关系，结合实现“双碳”目标的需要和实际国情，合理选择具体改革措施和时机。 第二，适应双控转变的需要，加快完善碳减排税收政策。一是继续完善有关节能、资源节约和新能源发展的税收政策。无论是能耗双控还是碳排放双控，节能和资源节约都是重要的实现途径。相应地，在能耗双控背景下出台的节能和资源节约相关税收政策，在碳排放双控背景下仍将继续发挥调节作用。为此，需要在充分落实现行节能节水环保、资源综合利用、合同能源管理等方面的所得税、增值税优惠政策的基础上，进一步完善节能环保项目、产品和服务的企业所得税政策，以及促进绿色建筑、绿色交通发展的税收政策，进一步完善资源综合利用的增值税和企业所得税优惠政策。同时，考虑到促进可再生能源等非化石能源发展是碳排放双控的重要内容，有必要进一步完善风电、光伏等新能源增值税政策，新能源汽车车辆购置税政策，生物质燃料增值税和消费税政策。二是研究制定支持碳减排相关税收政策。目前，我国已明确碳捕集、利用与封存项目属于符合条件的环境保护项目，项目所得可享受企业所得税“三免三减半”优惠政策。但对比美国、加拿大等国家对碳捕集、利用与封存项目的税收抵免政策看，我国还有必要进一步完善相关税收政策，加大税收支持力度。建议研究将碳捕集、利用与封存项目适用的所得税优惠政策调整为按封存二氧化碳数量进行税收抵免，并合理设置抵免税额；研究将碳捕集、利用与封存项目相关设备纳入《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》，该专用设备投资额的10%可以在企业当年应纳税额中予以抵免，当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。 第三，研究制定有利于碳排放双控基础能力建设的税收政策。对于企业在碳排放双控基础能力建设上的投入，建议合理运用税收政策加以激励。如在企业二氧化碳排放量的核算上，目前主要采用基于企业化石燃料消耗的测算方法。而根据生态环境部对有关碳监测评估试点的介绍，二氧化碳在线监测具有较好的应用前景，火电和垃圾焚烧行业二氧化碳在线监测法与核算法结果整体可比，成本也相当，有的还能减轻企业负担。因此，有必要考虑将二氧化碳在线监测设备纳入《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》，并相应享受税收优惠政策。 （作者系中国财政科学研究院社会发展研究中心主任、研究员）