统筹运用财税手段 深入挖掘内需潜力

我国政府统筹运用收入、支出、转移支付等财税手段加力提效扩内需。加力体现在深化财税体制改革，拓展扩内需的制度空间并增加有关资金投入；提效体现在提升财税政策扩内需的精准度，在坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合等的基础上全面提升政策效能。 近日召开的中共中央政治局会议提出“要深入挖掘内需潜力”。党的十八大以来，党中央反复强调扩大内需是战略之举，加快构建完整的内需体系。“十五五”规划纲要也将“居民消费率明显提高，内需拉动经济增长主动力作用持续增强，经济增长潜力得到充分释放”列为“十五五”时期经济社会发展目标之一。 构建完整的内需体系需要有效市场和有为政府双轮驱动，有为政府提供政策引导和制度保障。党的十八届三中全会提出，“健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系”，将财政政策作为具有长期效果的宏观调控政策。基于这一定位，在持续加力扩大内需、加快构建完整内需体系的过程中，财税政策被放在靠前位置。近年来，我国政府统筹运用收入、支出、转移支付等财税手段加力提效扩内需。加力体现在不断深化财税体制改革，拓展扩内需的制度空间并增加有关资金投入；提效体现在不断提升财税政策扩内需的精准度，在坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合等的基础上全面提升政策效能。 形成多维度、长期扩内需税制安排 我国运用财政手段扩内需不仅注重短期逆周期调节，更加注重建立长效机制。“十四五”期间，全国累计新增减税降费退税超10万亿元，其中很多减税举措属于长期制度性减税，形成多维度的税式支出型的投资于人和投资于物相融合的长期扩内需税制安排。 增值税改革。为扩大投资，2009年起我国在全国范围内实施增值税转型改革，将生产型增值税转为消费型增值税，允许企业将购进固定资产的进项税额从销项税额中抵扣，营改增改革进一步提升增值税制度的扩大投资效应。2018年起增值税最高税率逐步从17%降至13%，大幅降低投资者和消费者税负。近年来建立的增值税留抵退税制度也形成长期性的减税效应。 个人所得税改革。2018年实施的个人所得税改革把个人综合所得年基本减除费用标准提高至6万元，并建立专项附加扣除制度，现包括三岁以下婴幼儿照护、子女教育、赡养老人、继续教育、大病医疗、住房租金、住房贷款利息，与其他政策协同发力，从而扩大中低收入群体的消费和投资空间。还如，企业所得税制中的研发费用加计扣除制度起到激励高新技术产业有效投资的作用。 此外，其他税收政策扩内需持续加力，比如调整优化离境退税政策，大力发展入境消费等。 运用好直接和间接支出手段 支出手段扩内需包括直接和间接两大类，前者指直接扩大财政投资和消费支出进而直接增加总需求，如政府采购中用于‌非生产、非经营用途的货物采购计入社会消费品零售总额，工程采购计入固定资产投资；后者指扩大支撑有效需求和有效投资扩张的财政支出进而间接增加总需求，如工资的发放，形成个人可支配收入，其中一部分会形成消费，再如科技支出形成的专利很多会转化为投资。 近年来财政投资持续增长。2020年—2026年中央预算内投资支出从6000亿元增至7550亿元，全国一般公共预算支出中的投资支出已达数万亿元，今年全国一般公共预算支出规模将首次达到30万亿元，政府性基金预算支出预计达11.86万亿元。此外，2020年以来，国家预算资金的固定资产投资实际到位资金增速远超国内贷款、自筹资金等类型的投资。从边际效应角度看，财政投资支出对全社会固定资产投资增长起到托底作用；从结构角度看，财政投资支出聚力基础设施建设起到拉动全社会固定资产投资和改善消费条件的作用，同时财政投资支出也带动就业增长进而巩固提振消费的收入基础。这表明投资于物和投资于人具有内生融合的属性。 近年来财政支出促消费力度不断加大。如中央财政连续出台一系列资金政策支持消费品以旧换新，部分地区还主动发力，增加安排地方资金，有力释放消费潜力；优化升级实施个人消费贷款财政贴息政策；中央财政特设资金开展有奖发票试点工作以激发消费潜力等。从边际效应角度看，政府消费支出增长对全社会消费品零售总额增长具有一定的稳定作用；从结构角度看，财政支出促消费凸显投资于人和投资于物、经济政策和其他政策相结合的特征。 在投资于物方面，2025年国家安排5000亿元超长期特别国债资金支持“两新”政策实施，带动汽车、家电、手机等相关商品销售额超过2.6万亿元，2026年安排2500亿元超长期特别国债用于支持消费品以旧换新工作；出台服务业经营主体贷款贴息政策，2026年国家创新设立1000亿元财政金融协同促内需专项资金，组合运用贷款贴息、融资担保、风险补偿等方式，从供需两侧协同发力，推动居民消费扩容提质和民间投资活力释放；不断加大对农业生产的投入，继续对产粮大县予以支持，稳住农产品消费基本盘；国家及地方层面通过财政奖补、贷款贴息、项目补助等方式，系统推动制造业向高端化、智能化、绿色化方向转型升级，稳住工业消费品基本盘；增加住房保障支出，稳住人口流动基本盘。 在投资于人方面，聚力调节居民收入再分配，促进居民收入与经济同步增长。特别是增加困难群体和低收入群体的收入，因为这些群体的边际消费倾向最高，其收入增量绝大部分会转化为消费支出。“十四五”期间，全国一般公共预算中社会保障和就业支出累计达19.6万亿元，同时，持续提高退休人员基本养老金和城乡居民基础养老金月最低标准，以及优抚对象抚恤和生活补助标准，深入实施就业优先政策、扩大社会保险补贴范围、加大失业保险稳岗返还力度、开展大规模职业技能提升培训。此外，调整教育支出政策，2025年起逐步推进免费学前教育，延续实施国家助学贷款免息及本金延期偿还政策。并不断加大人口政策支持力度，2025年起对三周岁以下婴幼儿按每孩每年3600元的国家基础标准发放育儿补贴，并对补贴免征个人所得税，惠及3000多万名婴幼儿，这些举措都对扩大消费起到托底作用。 政府间转移支付有效扩大内需 政府间转移支付是维护市场统一、落实宏观调控政策的重要手段。我国财税制度的特色之一就是中央财政收入占全国财政收入比重虽不高，但中央对地方转移支付占中央财政支出的比重较高。80%的转移支付资金流向中西部和东北地区，其中大部分用于促进区域协调发展、推进全国基本公共服务均等化，进而扩大内需。 为消费支出提供重要资金来源。2026年均衡性转移支付达2.83万亿元，这些资金属于财力性补助，将主要用于“三保”，大部分转化为居民收入，成为消费支出的重要资金来源。 有效提振经济后发区域消费。2026年中央与地方共同财政事权转移支付规模达3.9万亿元，大部分资金用于增加中低收入群体的收入，有助于提振消费，其中安排基本养老金转移支付1.25万亿元以确保各类群体养老金按时足额发放，以及困难群众救助补助资金1566.8亿元、育儿补贴补助资金999.3亿元、优抚对象补助经费708.9亿元，这些财政政策与社会政策协同发力，共同促进区域居民收入协调增长，尤其能有效提振经济后发区域消费，这些区域消费具有边际效应和乘数效应高的特点。 有的放矢扩大有效投资。2026年，共同财政事权转移支付中，交通运输领域重点项目资金2056亿元、耕地建设与利用资金1802.4亿元、农业生产发展资金452.18亿元，专项转移支付中大气污染防治资金323亿元、基建支出6130亿元、交通运输领域专项资金812.1亿元。这些资金安排意在夯实扩大内需的经济基础并拉动社会投资，如城市更新改造、综合货运枢纽补链强链等。 “十五五”时期是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期，需要促进形成更多由内需主导、消费拉动、内生增长的经济发展模式。为此，财税政策扩内需应进一步加力提效。拓展财税政策扩内需的政策空间，加强财政科学管理是必然选择，应深化零基预算改革，打破支出固化格局，统筹安排资金用于扩内需。同时，全面实施预算绩效管理，探索开展财政扩内需投入绩效评价，在此基础上择优选择扩内需的财税政策、资金投入方式和重点项目。 (作者系中国财政科学研究院原副院长、研究员)