消费税立法：体现改革 引领改革

消费税立法应延续消费税基本制度框架，保持制度稳定，并将已实施的消费税改革、政策调整、宜商环境评估等内容反映在立法中。 税收立法，既是税收法定落实的路径，也是税制改革的重要环节。以税收立法及其立法质量的提高引领改革，是税收法定实现过程中的应有之义。 消费税自1994年开征以来，经历了几次重大的制度调整，税制框架基本成熟，税制要素基本合理。消费税立法一方面应在税制平移的基础上，继续延续消费税基本制度框架，保持制度稳定；另一方面应将已实施的消费税改革和政策调整内容反映在立法中。今年，我国将第一次迎来世界银行宜商环境项目评估。可以借鉴世界银行税收指标，研究现行税制运行效率的不利因素，结合提升涉税服务质量，将相关的改革和完善成果直接纳入立法中，从而提高税收法律质量，更积极主动地融入国际标准体系。 兼顾财政收入与经济调节的功能定位。作为重要的流转税种，消费税近5年在收入规模和占比方面都呈现稳步递增趋势，2022年消费税收入占全国税收收入的比重达到了10%。 在构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局过程中，由于消费领域的课税主要由增值税和消费税构成，如果说前者更偏重于财政收入功能，关注宏观层面的消费调节，那么后者则侧重于微观领域，着手特定领域的消费引导。因此消费税的制度设计，一方面应思考如何与增值税共同发挥作用；另一方面应思考消费税如何有利于发展新型消费、推进消费升级和绿色消费。 笔者认为，消费税的功能定位，既有较强的财政意义，更有对国计民生的调节意义。毋庸讳言，奢侈消费品兼具投资效应和社会效应，高耗能企业的转型也需要一定的周期，因此消费税在财政收入的功能方面仍具有相当的潜力。此外，要实现消费税的调节功能，需要从应税消费品的需求弹性出发，考量征税范围和税率设计，如奢侈消费品在定价策略上往往体现出非必需性昂贵，并且不同类型的奢侈消费品因价格呈现出的需求弹性不同，受经济周期影响也不同，这些因素会影响税源和税收调节目的实现程度。 把握宽税基的发展空间。消费税的征税范围直接关系消费税的税基，消费税立法应从调节功能的角度确定符合消费税目的的应税消费品，再从财政功能的角度确定税负水平。 我国消费税的征税范围限于特定消费品，这种制度选择与增值税征税范围密切相关，也是国际通行做法。部分国家和地区在消费税征税对象中纳入了特定消费行为，如韩国对部分消费行为征收消费税。因此，从是否将特定消费行为纳入征税范围而言，我国消费税的征税范围存在宽税基的发展空间。 为适应社会发展变化，消费税税目应有所调整。例如，随着社会消费能力的提升，消费税税目应涵盖如私人飞机等诸多奢侈消费品；又如，现有的消费税征税范围基本包含了与能源消耗、资源保护和环境污染直接相关的应税消费品，从环保的角度考虑，下一步应将不可降解的塑料制品等择机纳入征税范围。 实现授权与限权的并举。经济发展、产业政策和居民消费水平的变化可能都会影响消费税调节功能的实现。在法律的稳定性和税法的调节功能性之间，如何通过制度设计，实现二者的平衡，是消费税立法目的实现的关键。 在2019年公布的消费税法征求意见稿中，授权国务院对消费税税率进行相机调整，向全国人大常委会备案。立法法第八条规定，关于税率只能制定法律和授权立法。因此，基于贯彻落实党中央《贯彻落实税收法定原则的实施意见》和立法法相关规定的要求，税率的确定应当更着重于法律的稳定；调节功能则可授权国务院通过税收优惠、确有必要时采用改革试点的方式，通过备案审查实现授权与限权的并举。 优化和简并税收征管程序。税法的程序规则与实体规则一样都实质影响纳税人权利的实现。税制的优化，不仅反映在实体层面，也体现在程序层面。从世界银行宜商环境评估体系“税收—税制运行效率”这一标准来看，税收法规遵从时间即衡量纳税人纳税准备、申报、缴纳税款的所用时间。现行消费税暂行条例中，纳税期限分别为1日、3日、5日、10日、15日、1个月或者1个季度。虽然纳税期限的确定与纳税人应纳税额相关，但无论从经济业务的规律，还是从纳税人合规成本而言，都应该在立法过程中考虑如何进一步优化和简并征管环节，以不断提高税制运行效率，减少纳税人的遵从成本。 （作者系中央财经大学法学院副教授）