税收立法：回应现实需要和社会关切

消费税法和税收征管法备受理论界和实务界关注，应处理好改革与立法的关系，回应现实需要和社会关切。 《国务院2023年度立法工作计划》近日公布，消费税法草案、税收征管法修订草案预备提请全国人大常委会审议。消费税作为引导消费、调节收入和地方储备税源的重要税种，其立法受到全社会特别是相关行业以及地方政府的高度关注。税收征管法作为我国唯一一部税收程序法，在高度注重纳税人权利和大力推动智慧税务建设的当下，其修订亦受到理论界和实务界的高度重视。当前，应着力处理好税制改革与税收立法的关系，持续回应现实需要和社会关切，进一步落实好税收法定原则。 改革与立法协同推进：税收法定背景下的消费税改革 1993年12月，国务院颁布了《中华人民共和国消费税暂行条例》，规定自1994年1月1日起，选择烟、酒、汽柴油等部分消费品开征消费税。2008年11月，根据消费税历次政策调整和改革情况，国务院对条例进行了修订，并于2009年1月1日起实施。按照党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围”的要求，国家从2014年启动了新一轮消费税改革，出台了多项改革措施，在转方式、调结构、促发展以及增加财政收入等方面起到了积极的作用。2019年12月，财政部、国家税务总局发布《中华人民共和国消费税法（征求意见稿）》并向全社会公开征求意见，消费税立法进入技术性推进阶段。 “十四五”规划提出，调整优化消费税征收范围和税率，推进征收环节后移并稳步下划地方。从改革趋势看，下一步应继续调整消费税征收范围，除了继续将高能耗、高污染的产品纳入征收范围外，还应适时考虑将部分奢侈品和消费行为纳入征收范围，以促进生产生活领域的绿色健康消费。按照税制平移的立法精神以及税制改革与税收法定相协同的原则，预备提交审议的消费税法草案的具体规定大体上仍应延续条例和征求意见稿的相关条款，考虑到消费税征收环节可能发生变化，草案所附的税目税率应作相应的调整，继续预留过渡性或衔接性条款。消费税征税环节逐步转移到批发或零售环节，由消费所在地分享消费税税源，有利于进一步调动地方的积极性，助力地方政府持续改善营商环境并有效培育消费市场。 以纳税人为中心：智慧税务语境下的税收征管法修改 税收征管法于1993年1月1日起施行，迄今经历4次修正或修订。2001年修订该法时，加强了与工商行政管理机关的协同，更明确地提出了纳税人权利保护的概念，以及纳税人及税务机关的法律责任，并引入了税收代位权、税收撤销权等民法概念，使得我国的程序税法向更加注重科学理性的现代化税法目标迈上了一个新台阶。2013年6月和2015年1月，国务院法制办先后两次就税收征管法修订草案（征求意见稿）向全社会公开征求意见，就加强自然人税收征管、进一步完善纳税人权利保护体系、进一步规范税务机关征管行为、实现与相关法律的衔接、健全税收争议解决机制等作出了修改和补充。 现行税收征管法是2015年4月24日第十二届全国人大常委会第14次会议审议通过的修正版本，规定了税收征收管理的一般性内容，包括总则、纳税申报、税款征收、税务检查、法律责任等。此后，我国税收征管体制先后经历三次较大的变革：一是2015年12月中办、国办印发《深化国税、地税征管体制改革方案》，推进国税地税“合作”；二是2018年7月中办、国办印发《国税地税征管体制改革方案》，实施国税地税“合并”；三是2021年3月中办、国办印发《关于进一步深化税收征管改革的意见》，推进国税地税“合成”。目前，智慧税务建设如火如荼，以纳税人为中心的数字征管体系已然成型。如何在“以数治税”的当下制定好面向数字征管的规则体系，成为税收征管法修订草案需要完成的重要课题。下一步，应围绕更好地保护纳税人权利、提升税务机关征管效能、促进数字经济和新业态发展、适应智慧税务建设、强化权力监督等方面，对税收征管法修订草案进行有针对性的完善。 现代化税收法治展望：对税法体系的完整建构作出更多安排 中国式现代化需要现代化的税收制度，这其中不仅包括实体性的税收制度，还包括程序性的税收制度，更包括统揽实体与程序的总则性税收制度。 目前，个人所得税、企业所得税、车船税、环境保护税、烟叶税、船舶吨税、车辆购置税、耕地占用税、资源税、城市维护建设税、契税、印花税已完成人大立法程序，其他几个税种的立法工作也正在推进。 在新发展阶段，市场交易和社会生活相对复杂，如何在税收执法、司法和守法实践中理解掌握税法规则，成为新的课题。为此，未来应对我国税法体系的完整建构作出更多的安排。从立法规划上看，可以考虑在完成全部税种法立法和程序税法完善的基础上，推动税法总则立法，就一般性的税法原理、原则、基础制度进行规定，并与税收征管法相关总则性规定进行有效衔接，形成总则、实体和程序三位一体的系统规范、内部协调、逻辑严谨的税法典。 （作者系上海交通大学凯原法学院副教授、财税法研究中心副主任）