增强财税、社保制度弹性推动构建就业友好型发展方式

健全就业友好型财税与社保政策体系，既要通过税收激励和社保托底为就业创造友好环境，又要通过制度创新适配新就业形态的弹性特征。 “十五五”规划纲要将“促进高质量充分就业”置于保障和改善民生的突出位置，明确提出“构建就业友好型发展方式”。这不仅是就业优先战略的新发展，更是对经济发展与就业促进内在关系的深化。纲要同时提出“推动灵活就业、新就业形态健康发展”“强化人工智能的就业创造效应”“拓展数字经济、绿色经济、银发经济等就业新空间”等系统性部署，并强调“健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度”。这些部署表明，构建就业友好型发展方式，已从单纯的数量扩张转向质量提升与制度保障并重的阶段。 从财税视角来看，就业友好型发展方式的内涵可从几个维度理解：一是发展方式的就业含量，即经济增长对就业吸纳能力的弹性系数变大；二是就业形态的制度包容度，即灵活就业、新就业形态等的制度适配性提升；三是收入分配公平性，即劳动报酬在初次分配中的占比及其与资本报酬的平衡关系更趋合理。三者相互关联，共同影响财税政策精准发力。 拓展就业新空间需要制度配套和引导 纲要提出“拓展数字经济、绿色经济、银发经济等就业新空间”，其政策逻辑在于顺应产业结构变迁与人口结构转型的双重趋势。数字经济的就业创造效应体现在平台经济催生的新职业新岗位，如生成式人工智能系统测试员、电子电路设计师等；绿色经济的就业潜力蕴藏于碳汇计量评估师、储能电站运维管理员等新兴职业；银发经济则面临着养老护理、健康照护、老龄金融等领域的人才缺口。据测算，复合型照护师、康复治疗师等服务型人才的缺口达百万之众。 从构建就业友好型发展方式来看，拓展就业新空间的重要意义在于：一是创造增量以对冲技术替代可能造成的减量；二是为不同技能水平的劳动者提供多元化就业通道；三是推动就业结构向高附加值方向升级。新就业空间的拓展并非自动实现，需要包括财税政策在内的制度配套和引导。笔者认为，当前财税政策在拓展就业新空间方面还存在改进空间：一是税收支持与就业创造的关联度还不够强，缺乏与企业新增就业岗位的质量、类型精细化的挂钩机制；二是对投资于人的支持力度有待加大，当前企业职工教育经费税前扣除比例虽已提高至8%，但对于技术密集型、高研发投入企业而言，培训成本仍是较大负担；三是灵活就业、新就业形态劳动者是社会保障网中亟待补强的一环。 从加强权益保障来看，纲要提出“健全灵活就业、新就业形态劳动者权益保障制度”“推动平台企业公平制定劳动规则、依法合规用工”。第九次全国职工队伍状况调查结果显示，我国新就业形态劳动者数量已达8400万人，占职工总数的21%。这一庞大群体的权益保障状况，直接关系到高质量充分就业目标的实现。然而，现行以标准劳动关系为基础的社会保障制度体系，制度弹性还不足，难以充分覆盖部分劳动关系不规范的新就业形态群体。笔者认为，主要体现为三个不匹配：一是劳动关系的认定标准与新就业形态的灵活特征不匹配；二是社保缴费的稳定性要求与新就业形态劳动者的收入波动性不匹配；三是工伤、养老、医疗等险种的制度设计与平台用工的碎片化特征不匹配等。 从提升收入分配公平性来看，纲要提出“提高劳动报酬在初次分配中的比重”“合理调节过高收入”。劳动报酬占比偏低与新就业形态的定价机制相关，平台算法对劳动定价的支配权日益增强，而劳动者议价能力相对弱化。同时，现行个人所得税制的劳动所得适用七级超额累进税率，边际税负偏重，资本所得适用的比例税率相对优惠，这种税制结构不利于劳动友好型分配格局的形成。对此，纲要明确“提高直接税比重，完善综合和分类相结合的个人所得税制度，逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策”的改革方向，财政部门要抓好改革落实。 健全就业友好型财税与社保政策体系 “十五五”时期是我国人口结构、技术条件和就业形态深刻变化的五年，财税、社保政策应从资本友好向劳动友好，从标准适配向弹性包容，从事后调节向全程嵌入等方向进一步优化。 笔者认为，健全就业友好型财税与社保政策体系，既要通过税收激励和社保托底为就业创造友好环境，又要通过制度创新适配新就业形态的弹性特征。具体来看，应从以下几个维度协同发力： 构建有利于促进就业高质量发展的税收激励政策体系。一是探索建立企业就业贡献与税收支持的挂钩机制。现行企业所得税支持政策以产业或区域导向为主，就业贡献的权重偏低，建议对吸纳就业达到一定规模和主动提高员工薪酬的企业，给予更多支持。二是优化个人所得税制度。通过逐步扩大综合征收范围，健全经营所得、资本所得、财产所得税收政策，助力实现纲要提出的“稳步扩大中等收入群体规模”的目标。同时，建议进一步优化专项附加扣除政策的范围和标准，降低家庭负担。对于新就业形态劳动者，按照其收入波动特征探索设计预扣预缴机制。三是推动部分消费税征收环节后移至消费环节。这一调整合理提高地方政府的消费税分成比例，间接增强地方政府促进就业、改善消费环境的动机。 增强社保制度弹性，适配推进新就业形态人员参保。一是健全社保关系的“身份连续”机制。当前灵活就业、新就业形态人员参保率低的一个突出障碍是，以劳动关系为前提的参保通道与灵活就业、新就业形态的去劳动关系化特征不相容，建议突破“劳动关系—社保关系”的绑定逻辑，探索建立以平台用工记录为依据的参保机制。对于在同一平台稳定就业达到一定时长和收入门槛的专职从业者，强制平台承担用人单位的缴费责任；对于跨平台兼职从业者，建立以个人账户为基础的社保累积机制，允许按照不同平台的用工记录合并计算缴费基数。二是完善社保关系转移接续的弹性机制。落实纲要提出的“完善社保关系转移接续政策”，建议允许社保断缴后的接续年限连续计算，降低劳动者因工作变动带来的损失；提高社保统筹层次，减少跨地区转移时的统筹基金沉淀资金损失；运用大数据技术整合跨平台用工信息，推动建立参保状态的自动触发和智能管理机制。三是加快推进职业伤害保障全覆盖。目前，我国扩大新就业形态人员职业伤害保障试点取得积极进展，随着今年试点将扩大到全国，需进一步健全缴费水平与理赔标准的动态调整机制，以确保制度的可持续性。 强化投资于人的财税支持力度。纲要强调“投资于物和投资于人紧密结合”，财税政策应将资金资源优先投向人的能力提升和职业发展，从供需两侧协同发力。在供给端，进一步放宽职工教育经费税前扣除限制，对技术密集型、高研发投入的企业给予更大支持；在需求端，完善职业技能培训补贴直达机制，探索实行未就业重点群体培训补贴申领制度，对于数字经济、绿色经济、银发经济等新兴领域，探索设立专项人才培训财政补贴或税收抵免，引导社会资本投向紧缺人才培养。 建立就业影响评估的财税配套机制。纲要提出“健全重大政策、重大项目、重大生产力布局就业影响评估机制”，财税政策作为宏观调控的重要工具，在制定和优化过程中应嵌入就业影响评估这一环节。具体而言，凡涉及产业补贴、区域优惠、税收减免等政策的制定，均须开展就业影响的定量预评估，并将评估结果作为政策出台的前置条件。政策实施后，应建立就业影响的跟踪监测和回溯评估机制，将就业贡献作为财税政策绩效评价的重要维度。 （作者系国家发展改革委经济研究所学术委员、研究员）