烟草税：减少烟草消费的有效措施

今天是第36个世界无烟日。本版邀请专家，介绍烟草税的功能定位与国际实践，探讨如何更好地发挥“以税控烟”作用。 烟草危害已成为严重的全球公共卫生问题，越来越多国家在烟草的生产和流通环节征收流转税，包括增值税（或销售税）、消费税以及进口税收，还有一些国家在农业环节对烟叶征税，这些烟草税的名称和计税方式各异，但是基本功能都是通过提高烟草制品的价格来抑制消费、促进公共健康和增加财政收入。对于烟草税的控烟效果，世界银行、国际货币基金组织、联合国等国际组织多次在报告中强调，烟草税是减少烟草消费和医疗成本的有效措施。 烟草税的功能定位 一般而言，烟草税具有两项主要功能：控烟功能和财政功能。控烟功能是基于“庇古税”原理，通过在生产或流通环节征税的方式来提高烟草制品价格，期待消费者因烟草制品价格较高而停止或减少烟草消费，从而降低烟草危害公共健康的风险。财政功能则是根据逆弹性原则，基于消费者对烟草的“成瘾性”和对各类烟草制品的需求弹性而征收额外税收，从而增加国家的财政收入。近年来受疫情影响，烟草税收入对于缓解各国政府财政压力的功能日益凸显，越来越多的国家开征烟草税或提高烟草税率。欧盟统计局数据显示，烟草消费税已成为了大多数欧盟成员国的重要税收收入来源。 客观上无论选择哪个功能作为主导，另一种功能都会或多或少地发挥作用，但是在烟草税的立法技术方面仍会存在差异。以发挥财政功能为主的烟草税应经过量能课税原则的检验，而以控烟功能为主导的烟草税则应符合比例原则要求的必要性、可行性和有效性。此外，对于烟草税功能的定位不同，也会导致一国政府在使用该税收收入时存在差异。基于控烟功能的烟草税收入一般被用于促进公共卫生健康目的，例如科特迪瓦将其用于特定疾病治疗、蒙古国和泰国将其用于国民医疗保健项目。而以财政功能为主导的烟草税收入往往被用于与公共健康关联度不高的领域，例如日本在1998年开征特别烟草税的目的是将其收入用于支付国家铁路坏账。 烟草税改革的国际动态和发展趋势 根据世界卫生组织的统计数据，目前欧洲区域的烟草税最高，其次是东南亚、美洲和西太平洋地区，而非洲地区和东地中海地区烟草税最低。提高烟草税率成为近年来烟草税改革的整体趋势，调查报告显示，烟草税率提高所导致的烟草产品价格上涨，已在高收入国家和中低收入国家都产生了抑制烟草消费的效果，而且年轻消费者、初次吸烟者和持续吸烟者的烟草消费都有所下降。 在税制方面，控烟功能主导下的烟草消费税制度中，越来越多的国家从传统的从价税或从价从量混合模式改为了仅采用从量税形式。例如英国烟草税自2010年始从量税以每年3％～8％的增长率上升后，英国的总烟草消费量和人均烟草消费量均显著下降。这一做法旨在通过提高所有卷烟的价格，从而降低那些对价格比较敏感的消费者（如低收入人群和青少年）吸烟量和吸烟率，降低消费者以低价烟替代高价烟的可能性。 在征税对象方面，更多国家开始探讨对电子烟、加热不燃烧烟草制品等新型烟草制品的征税问题。据世界银行的统计数据，已有近30个国家将电子烟纳入消费税征收范围。作为全球第二大烟草生产国，美国联邦政府近年来在推动提高烟草消费税率之外，也提出将其他含有尼古丁的产品（例如电子烟）纳入联邦消费税的应税产品范围。此外，美国已有29个州和哥伦比亚特区对电子烟开征了州消费税。多数国家趋向于对所有烟草制品在同一环节适用单一的消费税率，不再区分卷烟的不同品牌和烟草制品的不同类型。该相对简便的税制结构有助于防止消费者在不同品牌或不同烟草制品之间进行消费替代，也有利于防范行业价格操纵、进行有效的税收征管和提高税法遵从度。 在税收征管方面，数字技术将被更广泛地应用。世界卫生组织在《烟草税收政策和管理的技术手册》中建议各国税务部门采用数字技术加强对烟草税的税收征管，阿拉伯联合酋长国和卡塔尔等国近年来采用了数字税票机制，要求所有进口以及在本国制造和流通的烟草制品都必须标记数字完税税票，并且禁止供应、转让和拥有未标记数字完税税票的烟草制品。此外，阿联酋联邦税务局在2020年推出了一款名为“FTA DTS”的手机应用程序，鼓励消费者在购买烟草制品时扫描外包装上的税票，协助税务机关监督烟草制品完税。 我国作为全球最大的烟草生产国和消费国，应发挥好烟草税的控烟功能，降低烟草制品对我国居民的健康危害。我国目前的烟草税体系主要包括在农业生产环节征收的烟叶税和在工业生产环节和商业流通环节征收的消费税、增值税，以及城市维护建设税和教育费附加。在消费税面临改革的大背景下，一方面需要解决烟叶税和烟草消费税的协调问题，即应继续保留对烟叶税的专门立法，还是应将烟叶税纳入烟草消费税税目？在全球烟草税制结构趋向简单化的背景下，对烟草统一地征收消费税应该更符合国际发展形势。另一方面也需要平衡烟草税的控烟功能和财政功能。 （作者系华东政法大学国际法学院副教授）