美国《通胀削减法案》的外溢效应与合理应对

虽然《通胀削减法案》聚焦解决美国的严重通胀问题，但因其包含的具体政策措施具有外溢效应，将对国际经济、贸易和税收产生影响。面对国际税收领域的众多新变化，我国税务部门应以突出跨境税源风险管理和满足纳税人需求为导向，依托信息化手段，营造良好的税收营商环境，为外国企业“引进来”和中国企业“走出去”保驾护航。 新冠疫情期间，美国联邦储蓄委员会通过量化宽松政策发行大量货币来刺激经济，美国的食品、住房等价格快速上涨，通货膨胀日益影响美国人的生活。2022年8月，美国总统拜登签署《通胀削减法案》，该法案旨在通过能源安全及气候变化、医疗健康和税收一揽子法案来减少财政赤字和对抗通货膨胀。4月17日，美国发布《通胀削减法案》细则，公布了可以获得补贴的电动汽车名单等。 《通胀削减法案》的出台引发国内外激烈讨论。美国国内一些人士认为，该法案对缓解通货膨胀作用甚微。国际上，许多人把目光聚焦在该法案的多项补贴政策和税收优惠对自己国家的影响上。 内容：促进清洁能源生产，减少财政赤字 《通胀削减法案》的前身是拜登政府在2021年提出的《重建美好未来法案》。《重建美好未来法案》由于计划总支出高达17500亿美元而未获参议院通过。拜登政府通过缩减法案的支出规模、调整法案内容，形成了最终的《通胀削减法案》。 2022年8月，《通胀削减法案》在美国参众议院投票通过，于2023年初正式生效实施，内容涵盖能源安全和气候变化、医疗健康、税制改革等议题，共涉及约4370亿美元的资金支出，同时计划创造7370亿美元财政收入，从而削减3000亿美元财政赤字。 在税收领域，《通胀削减法案》承诺不对年收入低于40万美元的家庭加税。此外，对年收入超10亿美元的大型企业征收15%的最低税，此举是美国兑现“双支柱”方案承诺的具体体现，然而，却与支柱二下的收入纳入规则不完全一致：支柱二要求各税收管辖区对设立在本辖区的跨国公司汇总收入进行征税，而美国最低税则将大型企业境外子公司的利润也纳入征税范围，此举预计增收2220亿美元；对上市公司回购股票征收1%的消费税，预计增收740亿美元；延长超额业务损失限制，预计增收520亿美元。同时，法案计划增加美国国内收入局预算，以加大执法力度，促进税法公平，通过减少偷税漏税等至少增收1240亿美元。 在能源气候领域，《通胀削减法案》将3690亿美元支出用于能源转型和应对气候变化，占法案总体支出的80%，重点支持电动车、光伏、储能等清洁能源产业链供应链发展，因此该法案也被称为美国史上最大的气候投资法案。《通胀削减法案》对美国本土制造的锂电、光伏等新能源产品给予补贴或税收优惠，前提是新能源汽车必须在北美组装，而且所使用的电池及制造电池的原材料应来自北美地区。 在医疗领域，《通胀削减法案》除了拨款640亿美元将奥巴马政府推出的平价医疗方案从2022年底延长至2025年，还允许联邦医疗保险通过谈判降低处方药价格，通过调整处方药定价方式增收2650亿美元。 总体而言，《通胀削减法案》的基本逻辑是促进清洁能源生产，降低能源成本和保障能源安全，并通过节省医疗补贴、增加税收等方式减少财政赤字，从而达到削减通胀的目的。 实施：加大执法力度，增加税收收入 《通胀削减法案》作为聚焦解决美国严重通胀问题的法案，却包含向美国国内收入局增加预算的条款，其理由是通过加强税收执法，增加税收收入以降低财政赤字。 预算不足问题长期困扰美国国内收入局，由于无法聘用足够人员，税收征管严重滞后，造成大量的纳税申报表无法得到及时处理，对大型公司和富人的审计率也大幅下降。《通胀削减法案》将在未来10年为美国国内收入局和相关机构额外增加796亿美元的预算投入。美国国会预算办公室估计此举将在未来10年增加税收总收入约2040亿美元，净增收额（净回报额）可达1240亿美元。 现阶段美国税收收入占国内生产总值的比例低于历史上大多数时期，因此在政府看来，加大执法力度、增强对高净值人群的监管势在必行。然而，这些增加税收的手段是否能够如愿降低通货膨胀受到广泛质疑。美国财政部发布数据显示，收入超过100万美元的家庭每年逃税规模约为1600亿美元，约占每年未缴税款总额的28%。据估计，因逃税行为带来的财政收入损失约相当于美国国内生产总值的3%。 由于美国联邦税法中存在大量扣除、抵免条款及政策漏洞，虽然目前联邦标准所得税税率为21%，但一些公司实际税率尚不足15%。有的公司在向股东报告丰厚利润的同时，却向美国国内收入局报告零收入或亏损。例如亚马逊公司，尽管其获得了数十亿美元利润，但几乎没有缴纳联邦所得税。《通胀削减法案》规定，自2023年起对连续三个纳税年度内年均财报收入超过10亿美元的企业，按“经调整财务报表所得”征收15%的最低税。该所得并非简单将会计利润调整为税法上的“应纳税所得额”，而是对企业在其适用的财务报表上所披露的所得（通常包括为证券交易委员会报告目的或其他非税目的编制的经审计财务报表）进行有限调整。 最低税的征税对象包括大概200家大公司，包括大型制药公司强生、辉瑞，以及亚马逊、苹果、埃克森美孚、耐克等，预计将增加2220亿美元的税收收入。但据推测，整体税负的增加可能会导致资本存量减少约0.3%，减少约2.9万个全职工作岗位。同时，大公司可能会将额外成本转嫁给员工，工资水平下降约0.1%。从长期动态角度预测，随着多数税收抵免政策即将到期，经济规模会不断缩小，税后收入也会随之减少，美国或陷入收入减少、开支增加、通胀失控的恶性循环，普通美国民众将成为最后买单者，难以甩掉“通胀之痛”。 影响：分裂全球供应链，贸易保护主义加剧 各国普遍认为，《通胀削减法案》对电动汽车、关键矿产、清洁能源及发电设施的补贴和税收优惠措施已构成了产业歧视。欧盟认为法案会导致不公平竞争和市场封闭，分裂全球供应链。日本、韩国认为法案不符合双方既有经贸合作模式，并担心技术外流风险。多国表示，《通胀削减法案》让拜登政府利用“贸易保护主义”重塑美国制造业的战略落地，却会干扰国际贸易的正常秩序，对世界经济产生以下潜在影响： 影响新能源汽车产业的公平竞争环境。《通胀削减法案》自2023年1月—2032年12月向国内新能源车产业提供补贴，取消了此前对新能源车企20万辆有资格获得抵免的上限规定，调整了新车税收抵免的申报条件，并新增了购买二手车的经济补贴。此举意在激励新能源汽车产业实现本土化并刺激本土消费，利用税收抵免激励研发，通过抵免降低消费者购买价格，从投资、生产、消费整个链条加码“美国制造”。美国政府4月17日发布《通胀削减法案》细则，公布了可以获得补贴的电动汽车名单，韩国、德国和日本品牌的电动汽车没有被列入名单。韩国《文化新闻》以“美国竖起《通胀削减法案》政策壁垒，大肆展现‘美国优先’主义”为主题进行了报道。 加剧能源产业的国际竞争。在削减碳排放的全球趋势下，为促进美国新能源结构调整，提升国家能源战略地位，《通胀削减法案》对于纳税年度内能源产品的交易给予税收抵免，前提是产品由纳税人生产且该交易为非关联交易，以鼓励纳税人投资生产能源产品，促进美国新能源结构调整升级。目前，美国在锂电池、光伏产业链仍对中国产品有所依赖，随着法案的实施以及相关限制措施的影响，中国企业需要考虑在中长期内进行布局，坚持核心技术自主研发，提升核心竞争力，同时拓展多元合作，并将产业链向美国本土延伸，以继续保持行业领先地位。 应对：税企协力防范风险，提升现代化征管水平 值得注意的是，《通胀削减法案》规定按“经调整财务报表所得”征收15%的最低税，不再将以税法规则计算的应纳税所得额作为缴税税基，有可能带来外溢效应，给国际规则带来重要影响，大幅推动会计准则在国际税收领域的应用。我国作为全球最大的外资流入国和对外投资国，投资总量规模庞大，支柱二全球最低税的实施将对我国产生影响。对此，我国应采取积极的态度予以应对。 优化税收政策，提高企业税务合规程度。美国《通胀削减法案》最低税为“双支柱”方案达成共识提供了助力，支柱二全球最低税作为国际税收领域一项重大改革，使美国不再是世界上唯一要求公司为境外所得缴纳最低税的国家，能够减少该国投资和就业机会向海外流失，进而增加税收收入，提高居民个人收入。反之，全球最低税政策的实施或将降低我国对外资的吸引力，并且“走出去”企业的合规成本将大幅提高，在一定程度上会影响我国企业的对外投资。 考虑到这一影响，我们可对现行企业所得税优惠体系进行针对性修改，一方面沿用有利于跨国企业长期发展的税收优惠，如研发、培训和资本投资等基于成本的优惠，减少能够立即降低税收负担的基于利润的优惠；另一方面可以考虑将企业所得税优惠平移或改造到增值税、个人所得税等其他税种上，从而达到类似政策效果。 此外，规范的财务信息披露将越来越重要。已有中资企业在某些国家遭遇财务合规性审查，需要引起我国企业和税务部门的共同重视。税务部门应帮助“走出去”企业正确理解国际税收规则和境外投资税收信息，“走出去”企业应以国际财务报告准则的修订完善为契机，深挖财税管理价值，提高全球税务合规程度，税企协力共同防范境外税务风险。 持续加强新能源上下游产业的税收支持。《通胀削减法案》通过补贴方式提升美国企业竞争力，依靠税收抵免增加美国本土市场的活跃度，吸引国外新能源产业落户，吸引国际资本投资该领域，从而实现提振实体产业、回暖美国经济的政策目标。我国作为制造业大国和能源消费大国，应着眼于未来，积极推动清洁能源领域发展，维护能源安全和产业链竞争力。 一方面可以发挥产业政策的作用，通过税收减免等方式加大在清洁能源领域的投入力度，对个人使用清洁能源提供税收抵免，对企业加大环保投入给予税收优惠，提高能源使用效率，体现税收对低碳生产生活方式的激励。同时，用好资源税和环保税，对高碳排放高污染企业和资源综合利用率低的企业课征高附加税，倒逼高碳排放高污染企业技术升级，加快清洁能源技术产业化，大力扶持清洁能源上下游产业链发展，打造全产业链优势，以彰显税收对高排放生产方式的约束，助力我国产业绿色转型之路。 全面提升现代化征管质效。未来十年美国国内收入局和相关机构所增加的近800亿美元预算，有456亿美元用于税收执法，253亿美元用于运营支持，48亿美元用于提高业务系统现代化水平，32亿美元用于纳税人服务，1500万美元用于开发和运营免费的电子申报系统，另有7亿美元为其他相关部门及人员执行其职能的必要开支。据估计，新增预算可让美国国内收入局雇佣多达87000名审计人员，实现员工数量翻一番，同时引入最新信息和数字技术，加快税收征管现代化进程，进一步提升执法效率。 随着数字经济的蓬勃发展，提升税务部门“以数治税”的能力已成为必然。“以数治税”要求对跨国企业集团进行“自上而下”的税收管理，对税务征管能力提出很大挑战。面对国际税收规则的重塑，我国税务部门需要以突出跨境税源风险管理和满足纳税人需求为导向，依托信息化手段，在防范化解税务风险、提升现代化征管水平的同时，提升服务质效、完善服务模式，营造良好的税收营商环境。从提高税法遵从度和社会满意度双向发力，既要稳住外资基本盘，又要为“走出去”企业行稳致远保驾护航。 从国际共治角度来看，今后越来越多的国际税收问题需要利用多边国际税收征管合作机制加以解决，我国应积极参与国际规则的制定，提升国际税收共治的话语权，不仅维护中国自身现实经济利益和长远发展利益，也为发展中国家和新兴市场争取利益积极发声。 （作者单位：国家税务总局天津市税务局税收科学研究所、国际税收管理处）