从国家治理现代化视角看税收职能作用的发挥

促进政府与社会成员的有效互动以及社会成员诉求和意愿表达机制的完善，增强公共部门的负责程度，提高资金使用效率，强化社会成员的社会责任意识，提高税收道德水平，推进国家治理的负责性、透明性和有效性，是现代税收的重要职能。 在以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的进程中，国家治理体系和治理能力现代化起着举足轻重的作用。充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，对于深入推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。 现代国家的治理能力与以下两个要素密切相关：一是政府对社会成员需求的回应程度；二是政府对社会成员的负责程度。这两方面的情况决定了政府整合社会成员需求的政治能力和提供公共服务的行政能力。 税收在现代国家治理中的作用机制主要体现在三个方面。一是一般利益机制。由于公共部门通过税收取得用于提供公共服务的收入和调节经济运行，政府希望作为潜在纳税人的经济活动主体拥有良好的收益前景，具有很强的动力促进经济增长。二是行政管理机制。对税收的依赖要求政府建立科学的税收征管机构并提供必要的税收服务。相应地，税收征管程序的优化可能使税务管理成为改善公共部门绩效的前沿领域。三是负责和回应机制。作为纳税人的社会成员通过政治程序负责任地参与公共决策，政府则对社会成员的需求加以回应，旨在促进税收遵从和维持财政收入。 简言之，税收作为国家依托政治权力对社会资源进行汲取的制度安排和分配过程，不仅包含着提高资源配置效率、调整收入分配关系和经济总量的经济属性，也体现了在既定社会历史背景和国家管理能力的约束条件下，具有不同利益和偏好的各级政府、社会成员以及其他社会组织之间因复杂的相互作用而产生的动态结果。从国家治理的视角看，在税收的确立、征管以及使用过程中，通过对话和协商促进政府与社会成员的有效互动以及社会成员诉求和意愿表达机制的完善，增强公共部门的负责程度，提高资金使用效率，强化社会成员的社会责任意识，提高税收道德水平，使政府和社会成员之间形成良性互动关系，推进国家治理的负责性、透明性和有效性，是现代税收的重要职能。充分发挥税收的国家治理职能，有助于国家治理体系和治理能力现代化的深入推进。 完善税收的确立方式，落实税收法定原则。税收确立方式对国家治理的影响不仅体现在基于税收要素的协商达成相对稳定的税收征纳关系，还包括通过政府与社会成员的有效互动提高公共部门的负责程度和财政资金使用效率，推进国家治理的负责性、透明性和有效性。中国式现代化是人口规模巨大的现代化，基于政府与社会成员之间税收征纳关系的构建，完善社会成员的意愿表达机制和公共决策体系，对于贯彻以人民为中心的发展思想、深入推进国家治理体系和治理能力现代化十分重要。 提高税收制度的公平性。中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化。税收除了可以为旨在增加低收入群体收入的再分配政策提供资金以外，其本身的公平性也十分重要。现代国家治理是政府与社会成员之间基于共同的目标进行的合作管理，对税收制度公平性的看法在很大程度上影响社会成员的税收遵从水平。如果税收负担分配的公正性受到质疑，就会导致逃税和避税行为的增加。相反，如果社会成员普遍认为税收负担的分配方案是公平的，整个社会的税收遵从水平就会提高。因此，改善税收法律制度及相关政策的公平性，从而使所有社会成员都公平地适用既定税收制度安排，是完善国家治理体系和提高国家治理能力的重要措施。 增强税收的可观察性。可观察性即税收能够被社会成员感知的程度。现代国家在税收依据上强调政府与社会成员之间的互利关系。这种基于“权利与义务相统一”原则的税收依据观对于增强社会成员的国家意识和社会责任意识具有重要理论价值。公众的税收意识和税收的可观察性是政府与社会成员间信任关系得以建立并实现税收遵从的基本要求。从国家治理角度看，完善直接税的设计与实施对于改善税制的公平性和可观察性，增加社会成员之间以及社会成员与政府之间的信任具有重要意义。对增值税、消费税和关税等间接税在商品和劳务的零售环节采用价税分离的标识方式，有助于使社会成员明确自身承担的税负，也是增强税收可观察性的可行办法。 提高税式支出的效率和透明度。中国式现代化是物质文明和精神文明相协调的现代化，是人与自然和谐共生的现代化。税式支出作为政府以减少税收收入为代价、间接进行的财政支出，被广泛应用于支持公共文化和绿色发展。从国家治理的角度看，简化税收优惠措施并对受益主体以及政府税式支出进行追踪，定期评价税收优惠措施的成本与收益，对各项激励计划制定“日落条款”，规定继续实行下去的评估条件并按年度提供税式支出评估报告，对无法达到既定要求的税收激励应予以取消，提高税式支出有效性。 积极应对国际税收竞争。中国式现代化是走和平发展道路的现代化。经济全球化使社会成员能够在全球范围内更为便利地选择生活、工作以及投资地点。当一国公共产品的供给水平难以满足自身需要时，社会成员将在可能的情况下选择其他国家作为投资或居住地。因而在推进税制改革时，有必要顾及相邻地区的情况，以避免资本、劳动力等征税对象发生不利于本辖区的转移。现代国家治理要求政府在降低包括税收在内的国家治理成本的同时，通过财政体制的优化提高公共资金使用效率，为控制税收水平创造潜在空间。除税收以外，非税收入的规模和水平也会影响国际资本和劳动力的流动。对非税收入的征管应按照预算法的要求，全部纳入预算并向社会公开，避免非税收入的扩张削弱税制改革的减负效应。 ［作者系东北财经大学财政税务学院院长、教授。本文为国家社会科学基金重大项目“基于现代国家治理的税收理论体系创新研究”（项目编号：18ZDA099）阶段性研究成果。］