为未来三年全球税收合作绘就行动蓝图

近日，联合国国际税务合作专家委员会第三十二届会议在纽约联合国总部闭幕。在全球经济复苏不均衡、地缘政治复杂演变、可持续发展资金需求迫切的背景下，本次会议聚焦于审查并批准各小组委员会拟定的未来三年（2026年—2028年）详细工作计划，旨在为各成员国特别是发展中国家提供一系列更具实用性、可操作性的国际税收政策工具与指导。与会各方就相关工作计划达成共识。随着各小组委员会工作计划的逐步落实，联合国平台下的国际税务合作有望进入一个目标更具体、支持更精准、影响更深远的新阶段。 全面更新联合国税收协定范本与谈判手册 双边税收协定是协调跨境税收管辖权、避免双重征税、防止逃避税的国际税收法律基石。《联合国税收协定范本》及其配套解释性材料，长期以来为发达国家与发展中国家之间的税收协定谈判提供了重要参考框架。 本次会议批准了范本更新小组委员会的工作计划，该计划的核心任务是将《2025年联合国关于发达国家与发展中国家间税收协定新范本公约》（联合国示范公约）中的重大修订，系统性地整合并入主范本及相关解释性材料。这些实质性更新包括但不限于：对第5条（常设机构）中涉及自然资源勘探与开发活动的规定进行细化；更新第12C条（保险费）的征税权分配规则；以全新的第12AA条（自动化数字服务）取代原有的第12A条，旨在更清晰、合理地界定跨境技术服务产生的利润应在收入来源国（通常是发展中国家）征税的条件与范围，而原第12A条将作为历史文本附录保留以供参考。此外，对第8条（国际运输）提供的备选方案也进行了优化。此项整合与阐释工作旨在确保指导文件与最新国际共识同步，并切实回应发展中国家的核心关切。 与此同时，为了赋能发展中国家税务官员，特别是提升其参与国际税收规则制定和双边谈判的能力，联合国国际税务合作专家委员会决定全面更新《联合国发达国家与发展中国家双边税收协定谈判手册》。该项目负责人强调，更新工作并非推倒重来，而是旨在系统梳理、提炼现有范本条款背后的政策考量与谈判要点，形成更具操作性的“工具箱”。 新版手册将重点关注数字经济、加密资产等新兴商业模式对发展中国家税基的影响，深入探讨在缺乏物理存在的情况下，如何有效保障来源国对跨境数字服务利润的征税权。针对发展中国家经济中日益重要的电信、信息技术服务、软件开发等特定行业，手册计划提供专门的转让定价及服务型常设机构判定指引，以应对这些领域复杂的利润归属问题。手册的最后部分将着重强化税收协定的反滥用条款，确保协定在促进投资的同时，能够有效遏制侵蚀税基的激进避税策略。该手册预计最迟于2028年10月定稿，于2029年春季第三十八届委员会会议中进行最终审议。与会代表普遍认为，它将为发展中国家，特别是小型经济体，提供宝贵的谈判资源与技能培训素材，助力其在全球税收治理中争取更公平的待遇。 构建适应新兴业态的公平征税框架 数字经济的深度发展，特别是生成式人工智能、自动化服务和“元宇宙”等虚拟空间经济活动的兴起，对传统的国际税收规则构成了根本性挑战。数字化与全球化经济小组委员会制定了分阶段、务实的工作计划，核心目标是帮助发展中国家应对数字时代的税基侵蚀风险。 联合国国际税务合作专家委员会确立了双轨并进的工作方向。一方面侧重于评估现行《联合国范本》中关于“服务型常设机构”的条款，在应对高度自动化或完全无人干预的跨境数字服务时是否存在盲点与不足。另一方面，聚焦于“元宇宙”等虚拟空间内产生的收入。委员会注意到，在虚拟世界中举办演唱会、销售数字资产、提供专业服务已形成规模，亟须从税收角度研究其管辖权归属、所得定性及征管模式。 在会议讨论中，以坦桑尼亚为代表的发展中国家成员强烈呼吁，任何新规则的制定都必须坚守一个基本原则：确保价值创造地（来源国）拥有对其境内产生利润的征税权。当服务通过远程、自动化方式提供时，传统的实体存在标准可能无法准确反映企业的经济参与，因此需要确立新的联结度规则。委员会专家指出，确立服务常设机构只是第一步，更为关键且复杂的是解决利润归属与计算规则问题。会议建议，相关工作需与转让定价小组委员会紧密协同，探索为发展中国家提供简化的、可操作的利润归属方法指南，以降低合规与征管成本。初步评估报告计划在2026年10月的第三十三届会议上提交审议，而关于具体规则实施的实务操作指南，则定于2028年春季完成。 关键矿产税收与绿色税制协同 全球能源转型浪潮推动了对锂、钴、镍等关键矿产的巨大需求，这既带来了发展机遇，也引发了新的税收治理课题。关键矿产小组委员会的工作计划围绕两条主线展开：一是制定针对关键矿产的估值与增值税管理实用指南，重点帮助资源丰富的发展中国家应对市场价格剧烈波动、信息不对称带来的挑战，探讨包括长期合同定价、指数化定价等在内的多种价值确定方法；二是建立监测分析框架，跟踪与能源转型相关的税收政策趋势，例如全球碳定价机制的发展、碳捕获、利用与封存（CCUS）技术的税收激励措施，以及《巴黎协定》第六条下国际碳市场机制对税收的影响。 会议讨论揭示了采掘业税收实践中的一个突出矛盾：许多大型矿业项目在建设期和运营初期，由于巨额资本性投入产生大量进项税，而销项税相对有限，常处于增值税留抵退税状态。阿塞拜疆代表指出，这给税务部门带来了巨大的退税压力和现金流管理挑战。因此，联合国国际税务合作专家委员会将“增值税协同与促进”列为优先跨领域议题，建议加强海关、矿业管理部门与税务部门之间的数据交换与协同监管，优化增值税处理流程，既支持产业发展，又保障税收安全。 在环境税领域，航空业税收成为一个辩论焦点。一方面，航空业是全球碳排放的重要来源之一。国际能源署的数据显示，全球交通运输行业碳排放量占全球人为碳排放总量的22%，其中航空业碳排放量占2.5%，其环境外部性显著。另一方面，该行业利润率敏感，极易受到地缘政治和燃油价格冲击，过高的税负可能影响其生存能力，进而波及全球供应链和依赖旅游业的发展中国家经济。联合国国际税务合作专家委员会将在后续工作中审慎评估环境效益、经济影响与发展需求之间的平衡。这项工作得到了与会代表的广泛支持，南方中心（South Centre）代表指出，制定支持各经济体、保障活跃产业收入的切实可行指导意见，对发展中国家在能源转型过程中保持经济增长至关重要。 以技术赋能应对财富不平等 面对高净值个人日趋复杂的跨境资产配置和避税安排，以及日新月异的技术环境，联合国国际税务合作专家委员会的工作计划强调利用技术工具强化征管，并直面财富不平等带来的税收挑战。 税收征管中的人工智能应用小组委员会将起草一份模块化、务实性的指南，旨在帮助处于数字化不同发展阶段的国家因地制宜引入人工智能技术。指南的核心应用场景包括：通过大数据分析识别税收欺诈和逃避税风险、构建智能化的纳税人服务和争议解决框架、优化税收资源配置。委员会特别关注应用中的治理与伦理问题，指南将重点阐述如何防范数据隐私泄露、避免算法产生性别等维度的偏见、确保系统决策的透明与可审计。对于数字基础设施薄弱的发展中国家，指南将提供跨越“数字鸿沟”的路径建议，包括能力建设与合作模式。 与此同时，为应对全球范围内日益受关注的财富不平等问题，联合国国际税务合作专家委员会批准了关于财富税设计与执行的指南制定计划。这份指南的核心将是探讨如何利用数字化工具和信息交换机制，更有效地识别、评估和追踪高净值个人的全球资产，包括不动产、金融资产、无形资产等，主要涉及研究财富的衡量方法、最终受益所有人的穿透识别，以及防止通过离岸架构转移财富的规则设计等方面。委员会强调，对财富的有效课税在很大程度上依赖于全球范围内的税收透明度和征管协作，例如金融账户信息自动交换（AEOI）标准的落实与深化。此外，指南还将触及财富税收入的使用方向这一社会政策问题，探讨其再分配效应，以增强税收的正当性和公众接受度。 联合国国际税务合作专家委员会第三十二届会议旨在通过提供切实可用的知识公共产品，缩小不同国家在国际税收规则理解和运用能力上的差距，推动构建更加公平、包容、高效的全球税收治理体系。这不仅关乎税收收入的增长，更关乎为气候变化应对、可持续发展目标实现以及全球公共产品供给奠定稳固的财政基础。该会议为2026年—2028年的全球税收合作绘就了一幅以“发展”为底色、以“务实”为笔法的行动蓝图。