发挥离境退税“四两拨千斤”之效

随着各国旅游经济的复苏，离境退税这项国际通行的税收制度越来越受到各国政府和游客的关注。 近期由厦门大学出版社出版的《中国离境退税法律制度完善研究》一书，对于这一深植于各国间接税的旅游消费激励制度展开专题研究。本书是在笔者所主持的2016年度国家社会科学基金青年项目“中国离境退税法律制度完善研究”的最终成果基础上修订形成的。课题立项正值我国促进旅游业改革发展的黄金时期，彼时旅客购物离境退税政策在我国各地扩围运行，完善离境退税制度成为我国旅游税制改革中的重要任务。疫情的到来使得各国旅游业发展一度遭遇“寒冬”，如何修正离境退税制度并助推旅游业再次蓬勃发展成为各国税制发展的重要课题。在这样的背景下，对离境退税制度进行系统研究，刚好可以作为该项制度实施的一个阶段性的总结和思考。 长期以来，为推动入境旅游实现持续稳定的“内生性增长”，一些旅游目的地国家相继采用了入境旅客购物离境退税制度，将外国旅游者在本国购买并带出境消费的商品价格中所含部分增值税和消费税等间接税予以退还，以达到促进入境旅游产业发展、刺激消费和增加旅游外汇收入的目的。短期来看，离境退税可能带来国家财政汲取能力的减损，但“失之东隅、收之桑榆”，长远观之，离境退税的制度设计相当于在商品价格上对入境旅客进行“让利”，在拉动旅游目的地国家市场消费、提高就业水平领域能够发挥“四两拨千斤”之效，进而培植、涵养税源，壮大财政实力。 作为一项基于特殊目的的税式支出，离境退税制度在推动税收国际协调、发挥税法激励效应以及促进税收公平课征等方面发挥着重要作用，但如果设置不当，则可能带来财政支出压力过大、退税风险增加、退税管理失灵等负面问题。为此，各国在以增值税为主导的间接税法律制度中确立离境退税规则的同时，还建立了系统的监管措施和配套制度，以预防该项制度不当实施可能带来的风险。本书聚焦“完善中国离境退税法律制度”这一核心命题，从发现和解决离境退税法律制度理论和实践问题出发，通过阐述离境退税制度基本原理、总结我国离境退税制度实施现状与问题、分析域外离境退税制度立法和实践经验，最终提出完善我国离境退税制度的具体对策和立法建议。 内容框架上，本书分为离境退税的制度演进及理论基础、中国离境退税制度建设与实施现状、中国离境退税制度的法律问题分析、欧盟“零售出口”模式下的离境退税制度考察与启示、新澳“旅客退税计划”模式下的离境退税制度考察与启示、韩国“租税特例”模式下的离境退税制度考察与启示、中国离境退税制度完善的宏观思路和中国离境退税制度完善的具体路径八个章节以及《境外旅客购物离境退税管理办法（建议稿）》及立法说明。在研究过程中，形成了以下观点： 第一，离境退税制度的特征需要准确厘清。从权利属性上看，离境退税是一项特殊的退税请求权；从适用对象上看，离境退税主要针对入境外国游客实施；从税收行为上看，离境退税是一项国家针对“零售出口”的激励机制；从财政预算上审视，离境退税是一项重要的国家税收支出行为。 第二，离境退税制度应兼顾国家财政利益与纳税人权益保障。离境退税涉及国家与纳税人的关系协调，其推行应遵循税收法定和公平原则，同时兼顾纳税人及相关利益主体的知情权、参与权及其他税收福利保障，需要以税收管辖权协调理论、税法激励理论、税收公平理论作为离境退税制度设置的依据。 第三，离境退税的实施效果与财政承载能力密切相关。国外离境退税制度的正反经验表明，离境退税制度有效运行应以强大的财政支出成本为后盾，否则非但不能发挥制度激励功能，还会带来退税程序烦琐、退税积极性不高等问题，因此离境退税制度推行应以“财政的可持续性”为前提。 第四，离境退税制度在国外已形成不同模式。离境退税在世界各国的立法模式和实施机制上存在较大差异，典型的有欧盟“零售出口模式”、澳大利亚和新加坡“旅客退税计划模式”以及韩国“租税特例模式”，能为我国因地制宜设置离境退税制度提供经验参考。 第五，我国离境退税法律制度有待完善。目前，我国离境退税政策取得了一定成效，但也存在制度设计不够合理、程序运行不够畅通、信用监管和责任惩罚机制有待改进等问题。这是一项系统性工程，需要从宏观制度设计和微观运行保障方面予以强化，书中建议未来有必要在增值税法中将离境退税制度进行法定化，并通过科学的制度设计予以保障。 展望未来，相信随着各国旅游经济的复苏，离境退税定能在鼓励境外游客消费方面发挥潜力、在助力经济高速复苏领域发挥更大功效。 （作者系西南政法大学经济法学院副教授）