增值税立法：不简单的“平移”

增值税法草案目前已提请全国人大常委会会议首次审议。近日，在《中华人民共和国增值税法（草案）》研讨暨董庆铮财税教育基金第五届财税学术研讨会上，众多专家表示，税收立法再进一程，有利于增强税制确定性，提振市场主体的预期和信心。 立法不是简单的“平移” 与会专家充分肯定了增值税立法对全面落实税收法定原则的重大意义，认为其有利于增强税制确定性。 中央财经大学党委副书记、副校长马海涛说，增值税是我国第一大税种，其立法是贯彻落实党中央落实税收法定原则、完善现代税收制度等重大决策部署的重要举措。 对于本次增值税立法总体上按照税制平移思路的提法，专家认为，这是指保持现行税制框架和税负水平基本不变。“税制平移、税负不变的整体立法思路，可以确保税制的平稳过渡。”中国财政科学研究院副院长邢丽说，党的十八大以来，按照平移的思路，环境保护税等相关税种渐次提升至法律层级。落实税收法定是我国渐进式改革的典范，成绩值得肯定，经验值得总结。 但是这种“平移”并不简单。近年来，我国开展了一系列增值税改革，通过调整增值税税率水平、健全增值税抵扣链条、建立增值税期末留抵退税制度等一系列措施，实现了确保制造业税负明显降低、确保建筑业和交通运输业等行业税负有所降低、确保其他行业税负只减不增的目标，基本建立了现代增值税制度。正如中央财经大学财政税务学院院长、教授樊勇所说，此次增值税立法是在深化税制改革基础上进行的，以立法的形式巩固了增值税改革成果。 此外，草案根据实际情况对2019年公布的《中华人民共和国增值税法（征求意见稿）》作了必要调整。邢丽分析，增值税法草案充分吸纳各界意见，做了较大修改。对比征求意见稿共计9章47条，提请审议的增值税法草案共6章36条，进一步简化了章程，对部分关键性条款进行了积极的调整，例如对起征点、增值税抵扣、支持协助税务机关开展征管的相关规定的完善等。 “立良法”需考虑多种要素 良法是善治的基础。与会专家对进一步优化增值税法草案提出建议。 关于立法宗旨。专家指出，增值税立法的基本原则和目的，对于制度设计至关重要。中国政法大学财税法研究中心主任施正文建议，对增值税法草案的第二条“增值税工作应当贯彻落实党和国家路线方针政策、决策部署，为国民经济和社会发展服务”加以完善并将其作为第一条立法宗旨条款。关于增值税法的基本原则，应强调其“中性和公平”两个核心原则，增加“建立统一、科学、规范的现代增值税制度”的描述，以增强增值税法草案的科学性和指导性。 关于立法前瞻性。专家认为，科技创新常常超前于经济社会发展，要求政策和立法工作要有前瞻性。中国社会科学院大学副校长张斌说，应正视增值税改革的继续深化、国内国际大环境的变化与立法的相对稳定性之间的矛盾，做好权衡。例如，数字经济的快速发展给国内增值税改革和国际增值税协调带来了深远的影响，也对立法的前瞻性、科学性提出了更高要求。 关于规范授权。专家注意到，增值税法草案中授权条款较多，认为应进一步规范授权，增强税法确定性。对于授权条款，专家建议应为授权“国务院”或“国务院制定行政法规”，而非“国务院主管部门”或“国务院规定”；有的规定不宜授权，而应在法律中制定，中央财经大学财政税务学院教授梁俊娇等多位专家建议，在增值税法草案中明确增值税纳税人包括一般纳税人和小规模纳税人。中央财经大学财政税务学院教授高萍说，授权要适度，对于不利于保障纳税人权益的要尽量减少授权，有利于保障纳税人权益的如税收优惠、免征等条款可给予授权。 专家还提出，在规范授权的同时，加强对税收优惠的约束。增值税法草案第二十三条规定，根据国民经济和社会发展的需要，国务院可以制定增值税专项优惠政策，报全国人民代表大会常务委员会备案。对此，中央财经大学财政税务学院教授温来成建议，对增值税的税收优惠应实行更为严格的控制措施。全国人大应对每年的税收优惠绩效进行考核，考察减免税收对经济增长发挥的作用，同时，从总额、结构上对税收优惠进行控制，体现更加明确的导向性。 关于执行成本。专家认为，立法时要考虑执行成本，体现“简税制、低税负、严征管、易遵从”的导向。国家税务总局税收科学研究所副所长李本贵认为，增值税立法应体现几个原则，一是对现有改革成果的吸收，要根据改革是否已经到位作出选择。二是对新思想、新理念的吸收，要体现对纳税人权利的保护，给予纳税人选择权。三是对新方法、新科技发展的吸收。四是减轻对企业的影响，例如税收征管中的属地管理、汇总纳税等问题，应加以改进。施正文认为，增值税涉及的法律、政策问题较多，从征管角度考虑，在立法中应注重与税收征管法、现行的海关法以及未来的关税立法的衔接。中央财经大学财政税务学院教授李贞说，对于目前实践中各地存在的不同做法，如劳务报酬和稿酬等是否缴纳增值税，应在增值税法中统一界定。 关于立法技术性。专家认为，从增值税法的具体条文来看，应进一步增强立法的技术性，提升法律文本的规范性和科学性。专家提出，有些条款规定过于细致或显得粗放都会给执行带来问题，宽泛性的规定在实际执行中可能会带来相对的空间，引发争议。而过细的规定可能会给需要一定自由裁量权的领域带来过度约束，导致难以授权行政立法根据实际情况变化作出灵活调整。张斌建议，立法应详略得当，要处理好增值税法与后续的实施条例之间的关系。例如，在免征规定中，对免税的原则和适用的范围进行明确，而非在法条中逐一列举现有的具体免征规定。 立法与改革相辅相成 建立现代税收制度任重而道远，与会专家强调立法应引导、推动、保障改革。 国务院参事、中央财经大学财政税务学院教授刘桓说，增值税在立法中应注意给改革留下空间。 国务院参事、北京大学教授刘怡认为，税收地区间分享原则的选择，对立法的影响非常关键。因为选择生产地原则还是消费地原则，决定了纳税人、纳税地点和税收归属。她建议按照国际惯例，体现消费地原则，改革增值税收入分享制度。 中国人民大学教授吕冰洋介绍，增值税的分享制度与政府间税收利益协调、税制改革联系紧密。欧盟内部由于各国增值税制度差异较大，也存在增值税协调问题，为此，有学者曾提出欧盟增值税改革的3个方案，一是整合型增值税，在欧盟范围内征收税率统一的增值税的同时，在末端环节征收零售税；二是双元增值税，欧盟层面征收增值税的同时，各个国家再单独开征增值税；三是补偿型增值税，即一种集中清算机制，按照消费地原则对增值税进行分享。结合欧盟增值税改革方案带来的启发，他认为，为推动统一大市场建设，更好发挥增值税的中性作用，我国增值税分享改革可以按三种方案落实消费地原则，一是分享依据是当地的消费或者人口；二是根据发票信息，对地方分享按照域外消费原则集中清算；三是探索零售税开征的可行性。 本次研讨会由中央财经大学财政税务学院与董庆铮财税教育基金会联合举办，会上还举行了董庆铮财税教育基金的颁奖仪式。