“公平税”引争议：美国只征销售税可行吗？

近日，美国共和党众议员巴迪·卡特在国会提出《2023年“公平税”提案》，内容包括取消个人所得税、资本利得税、公司所得税等各种联邦税收，撤销美国国内收入局（IRS），改为实施联邦销售税。“公平税”在美国国会已经是一个老生常谈的议题。自从1999年共和党众议员约翰·林德首次提出“公平税”方案，以后几乎每届新国会都会有人提出，但往往只获得少数人的支持，从未走出筹款委员会进入众议院的投票环节。与以往不同，此次旧调重弹的“公平税”提案得到新任众议院议长凯文·麦卡锡的承诺，提案将在众议院投票表决。如果麦卡锡履行承诺，这将是多年来“公平税”提出后首次能够进入众议院投票。这不仅可能颠覆美国现有的联邦税制，而且将对国际税收提出新的重大挑战。 “公平税”提出： 用单一销售税替代其他税种 “公平税”的提出最早可追溯到20世纪。提出者认为根据人们支出而不是收入征税才是公平的，因而建议用一种消费税即销售税来替代所得税等各种税。因此，对支出也就是对消费开征的美国联邦销售税，也被提出者称作“公平税”。 几乎所有国家或地区都会对制造商、贸易商和服务供应商提供的商品和服务征收消费类税收，其中大部分国家或地区采用增值税形式征收消费类税收，只有少数国家或地区采用销售税形式征收消费类税收。美国属于少数采用销售税形式对零售单环节征收消费类税收的国家。美国现行销售税尚未在国家或联邦层面开征，只在州以下地方政府层面征收，是州政府和地方政府的主要财政收入来源。“公平税”提案旨在用联邦销售税取代联邦政府收入的主要来源，包括个人所得税、资本利得税、公司所得税、工资税、遗产税和赠与税等，并撤销这些税的征收机构IRS。 由于计算的口径不同，“公平税”提案提议的23%税率为含税销售的税率，实际上美国各州的销售税都是以不含税销售额为税基，换算以后的联邦销售税的不含税销售的税率约为30%。按照“公平税”提案，联邦销售税由州政府或特区政府（原征收销售税的机构）负责征收。未开征销售税，没有销售税征收机构的州或地区，由州财政部门或其他州负责征收联邦销售税。“公平税”提案提议，在“公平税”实施后，联邦政府要在每个月初为每个家庭发放类似“家庭消费津贴”的预先退税款，津贴金额基于美国的贫困线标准，对人口较多的家庭会有所增加。按照美国公平税收组织估算的2020年“公平税”预先退税款的标准，一个家庭的津贴金额为每年2935美元至10148美元，具体金额取决于家庭人数。由于津贴对象并不只是贫困家庭，而是覆盖包括高收入富豪在内的全体公民，引发“公平税”是否公平等争议。 “公平税”争议： 促进经济发展还是加大贫富差距 “公平税”自提出以来一直争议不断。“公平税”的最大好处是从体制上实现简化税制，降低纳税遵从成本。长期以来，严重依赖个人所得税和公司所得税的联邦税收加重了美国的经济成本，各种联邦税收占美国国内生产总值的比例将近20%。此外，过于繁冗复杂的现行联邦税法，造成纳税人需要花费大量时间来完成堆积如山的IRS文书和纳税申报表。2021年，IRS征税总额超过4.1万亿美元，为此纳税人需要提交2.61亿份纳税申报表，其中约75%是所得税申报表。 实行“公平税”会减少令纳税人头疼的纳税申报文书，降低纳税人雇佣专业报税人或购买专业软件的成本。同时，撤销IRS能降低政府每年上百亿美元的支出。此外，“公平税”还对企业经营和投资有利。按照“公平税”提案，取消工资税等税种可以降低企业运营成本，联邦销售税仅对企业对消费者的销售行为征收，对企业采购行为不征收。取消资本利得税能够鼓励有能力投资的企业和个人，有利于遏制美国经济衰退，促进经济增长。 “公平税”也存在难以回避的弊端。一是“公平税”实际上是累退性的。尽管有人认为联邦销售税会更多由中产阶级和富人承担，但这种情况的前提是个人要将全部收入用于应税消费支出。事实上，收入较高的人恩格尔系数更低，会将更多收入用来储蓄或投资，收入较少的人恩格尔系数更高，大部分收入用于基本消费，最终要缴纳更高比例的税收。二是“公平税”会增加逃税的可能性。布什政府税收改革小组放弃“公平税”提案的原因之一就是担心高达30%以上的过高销售税税率会导致广泛的逃税。三是增加各州财政压力。由于联邦所得税等多个税种将会取消，联邦政府和各州将不得不废除或大幅改变其现行所得税制度，损失的各州收入需要额外的销售税来弥补，联邦销售税的税率有可能还要提高。 “公平税”后续： 简化税制将成为美国税改方向 虽然有众议院议长的承诺和诸多支持声音，但“公平税”提案一经提出就备受批评，包括在共和党内部饱受争议。按照美国法律规定，众议院有权就“公平税”提案是否立法投票，但前提条件是提案通过筹款委员会审议，筹款委员会可做出批准、修改、否决或不予采纳等决定。根据福克斯新闻网的消息，最近在被记者问及是否支持“公平税”法案立法时，麦卡锡给予了否定答复，这一答复与其之前做出的承诺前后矛盾。这也被视为“公平税”提案只会停留在众议院筹款委员会，而不进入众议院投票的一种预示。 即使未来“公平税”提案能够克服重重阻碍在众议院和参议院获得通过，美国总统拜登早已在1月12日的讲话中明确表示，“公平税”会造成高收入群体税负降低、工薪家庭税负增加、通货膨胀进一步恶化等后果，即使有一天提案送到总统办公室，他也会行使总统的立法否决权，断然否定该法案。这样看来，这次“公平税”法案很有可能再次铩羽而归。 无论结局如何，“公平税”提案再次引发热议，说明美国现行复杂繁琐的税制和庞大的征管成本已经引起广泛的不满。麦卡锡刚上任就提出停止拜登政府今后10年对IRS增加800亿美元财政拨款的提案，并削减IRS的人员，迎合了美国民众的普遍心理。任何增加税制复杂性和征管程序繁琐性的措施都会困难重重，简化税制将会成为美国未来税制改革的主要方向。 从表面来看，撤销IRS并免除纳税申报等繁琐手续的提案当然会受到众多纳税人的“欢迎”。但现实中，若这一提案实施，美国8万多名IRS工作人员将面临失业，与纳税申报相关联的培训、咨询、代理等高达千亿美元的巨大市场也将消失。 “公平税”采取消费端征税原则，同时取消所得税，也将给国际税收领域带来挑战。作为世界上最大的消费国，实施“公平税”既可以对进口货物和服务零售环节征税，又避免了复杂的所得税跨国税收问题，将会给美国带来更有利的国际税收竞争地位。 从美国“公平税”提案的风波也可以看出，现代信息技术的推广应用，经济活动的透明度提高，税务部门的职能作用将被简化、分解和替代，税务部门未来将向简化机构、提高效率、精简人员的方向发展。如何设计简捷易操作的程序、降低纳税人税收遵从成本将是需要进一步思考和研究的议题。 （作者单位：中国国际税收研究会、广西国际税收研究会）