增值税改革：税收服务改革开放的典范

从1979年引入增值税起，44年来，伴随建立社会主义市场经济体制的改革历程，我国走出了一条具有鲜明中国特色的增值税改革道路，积累了增值税政策设计和征收管理的经验，形成了规范、统一、有效的现代增值税制度。 我国的增值税改革经历了漫长的过程。从1979年我国在部分行业和城市试点征收增值税起，44年来，增值税征收范围不断扩大，直至在全国地区所有行业全部实施；从内外资企业试行不同的货物和劳务税，到内外资企业实行统一的增值税；从生产型增值税转型为消费型增值税；从增值税进项税额超过销项税额的部分实施留抵到留抵退税。伴随建立社会主义市场经济体制的改革历程，我国走出了一条具有鲜明中国特色的增值税改革道路，最终建成了在世界上比较规范、统一、有效的现代增值税制度。 现代增值税制度的建立，是几代税务人始终紧盯增值税改革长远目标，持续不断努力推进的结果，是税制改革的重大成果，是改革开放的结晶。增值税改革历程，是国家税收治理能力和治理水平不断提高的过程，是税收工作服务于改革开放的典范，是税收现代化服务于中国式现代化的重要基础和保证。 增值税改革试点（1979年至1993年） 党的十一届三中全会后，改革开放伊始，我国就于1979年开始在工业领域，选择部分城市的部分行业实行增值税试点，随后逐步将试行范围扩大到全国，并不断扩大增值税征收范围。 1979年，在襄樊、上海、柳州、长沙、株洲、青岛、沈阳和西安等城市，对机器机械、农业机具和部分日用机械进行增值税改革试点，个别地区还选择了钢铁冶炼业和制伞工业开展试点。 1983年，增值税在全国范围内试行，试行的行业范围有所扩大，这次全国纳入试行范围的包括机器机械及其零配件、农业机具及其零配件、缝纫机、自行车和电风扇5个税目，但部分地区没有把钢铁冶炼业和制伞工业纳入增值税范围。 1984年，国务院发布了增值税条例（草案），增值税征收试行范围进一步扩大到机动船舶、轴承、钢坯、钢材、印染绸缎及其他印染机织丝织品、西药等行业。 1986年，纺织品、日用机械、日用电器、电子产品和保温瓶、搪瓷制品纳入增值税试行范围。 1987年，对服装、化学纤维、中成药、兽药试行增值税。 1988年，对建筑材料、有色金属产品和部分矿产品试行增值税。 1989年，对工业企业的工业性加工、转售原材料等试行增值税。 增值税试点改革完成后，在货物和劳务税方面，对内资企业征收增值税、产品税和营业税，对外资企业征收工商统一税。其中，增值税主要对部分行业的内资企业征收，且征收范围为部分工业领域。增值税的计算方法起初采用“扣额法”和“扣税法”，自1987年开始，增值税的计税方法一律改为“扣税法”。 这一时期增值税改革试点，积累了增值税政策设计和征收管理的经验，初步形成了先试点再推行的改革方法，探索了中国特色的税制改革道路。增值税在改革开放初期多税种、多环节、多次征的复合税制中独树一帜，其顺利试行在一定程度上消除了重复课税，减轻了纳税人负担，促进了社会经济的发展。 当时货物和劳务税存在两个最突出的问题：一是对内外资企业课征的货物和劳务税税种不同，内外资企业之间货物和劳务税税收负担不公平，不利于内外资企业公平竞争。二是增值税的计税方法为“扣税法”，主要采用查账征收，计算复杂烦琐，计算标准不易统一，也不利于公平税负。 内外资企业实行统一的增值税（1994年至2003年） 1992年，邓小平南巡讲话后，为建立与社会主义市场经济体制相适应的税收制度，我国于1994年实施了影响深远的新税制改革，按照统一税制、公平税负的原则，在原来试点的基础上，对增值税制进行了较大的改革，统一了内外资企业的货物和劳务税税种，在货物和劳务环节，设立了增值税、营业税和消费税三个税种，内外资企业都适用。为平稳实施统一，给予了外资企业5年超税负返还的过渡期，即外资企业征收增值税、营业税和消费税后的税收负担超过按原工商统一税征收的税收负担部分，5年之内返还给相应的外资企业。 从征税范围来看，增值税的征收范围为销售或者进口货物，加工、修理修配劳务；营业税的征收范围为劳务、转让无形资产或者销售不动产；消费税只对某些特定的货物征收，是在征收增值税基础上加征的带有调节性质的税种。 1994年新税制实施时，为适当抑制经济过热，采取了对企业购进固定资产所纳税款不予抵扣的生产型增值税，将增值税由价内税改为价外税，并推出增值税专用发票管理制度，对一般纳税人实行凭增值税专用发票载明增值税税款计算应纳增值税额，对小规模纳税人实行简易征收的办法，对出口货物所含的增值税予以退税。为配合增值税的征收管理，开始实施全国统一的金税工程。 增值税为分享税，税收收入75%为中央政府所有，25%为地方政府所有。为强化中央宏观调控能力和调动地方政府积极性，分设了国税、地税两套税务机构，增值税由国税系统管理，营业税由地税系统管理。 1994年新税制实施后，当年国内增值税收入占国家各项税收收入的45%，增值税一跃成为我国第一大税种，对我国税制有举足轻重的影响。对内外资企业实行统一的增值税，有利于内外资企业税负公平、公平竞争；增值税作为共享税，调动了中央和地方政府发展经济的积极性；增值税出口退税政策促进了对外出口；增值税改革为中国社会经济的持续稳定发展创造了良好的税制环境。应增值税征收管理需要而生的金税工程，强化了增值税的征收管理，也带动了其他税种的征收管理，为税收征管数字化转型积累了人才和经验。 1994年新税制实施以后，增值税仍存在两个问题：一是增值税和营业税并列，对于兼营和混合销售，两个税种在征收管理范围上存在界限划分不清的问题，客观上有进一步扩大增值税征收范围的需要。二是实行生产型增值税，纳税人购进的固定资产所含税款不能抵扣，导致重复课税，不利于鼓励纳税人扩大投资。 增值税转型（2004年至2011年） 2001年，我国正式加入世界贸易组织，有力地扩大了对外开放，促进了经济体制改革和经济结构调整。纳税人投资积极性高涨，投资过热导致通货膨胀的可能性减少，生产型增值税阻碍纳税人加快设备更新、技术改革和科技进步的问题越来越突出。考虑到增值税转型改革的复杂性，为了稳步推进，我国采取先在部分地区和部分行业试点再全面推开的改革方法，开始逐步推动增值税转型改革。 2004年7月1日起，为配合东北振兴战略，增值税转型试点首先在东北三省的装备制造业、石油化工业等八大行业进行，允许购进的固定资产所含的税款进行退税。 2007年7月1日起，为配合中部崛起战略，增值税转型试点范围扩大到中部6省26个老工业基地城市的电力业、采掘业等八大行业。 2008年7月1日，试点范围扩大到内蒙古自治区东部5个盟市和四川汶川地震受灾严重地区。 2008年，由美国次贷危机引发的金融危机对世界经济的影响逐步显现，全球经济增长出现明显放缓势头，为提高中国企业竞争力和抗风险的能力，克服世界金融危机对中国经济的不利影响，我国决定从2009年1月1日起，在全国范围内实施增值税转型改革，初步完成了生产型向消费型增值税的转变。 由于增值税转型改革适用的对象是增值税一般纳税人，小规模纳税人税负没有降低，为了平衡增值税一般纳税人和小规模纳税人之间的税收负担，促进中小企业的发展，还将小规模纳税人的征收率一律降为3%。 增值税转型改革先是借东北振兴、中部崛起战略的需要而推出试点，2009年为应对2008年世界金融危机而全面实施。增值税转型改革减轻了纳税人增值税负担，促进了纳税人增加投资，扩大了内需，加快了企业设备更新、技术改造和科技进步，为我国经济持续高速增长，成为世界制造大国和贸易大国奠定了坚实的税收制度基础。同时向全社会展现了税务系统精准管理增值税的能力，为今后的增值税积累了宝贵的经验。 营改增（2012年至2018年） 将营业税改为增值税，实际是扩大增值税的课征范围。由于营业税是地方政府的主要收入来源，将营业税改为增值税涉及分税制财政体制调整，问题较为复杂，一直是增值税改革难以突破的节点。进入21世纪，我国社会经济高速发展，但面临可持续发展的问题，为加快转变经济发展方式、促进产业结构优化升级、推进供给侧结构性改革，解决一直困扰增值税扩大征收范围改革难题，彻底解决重复征税问题，党中央、国务院作出了有序推进营业税改征增值税的重大战略部署。 2012年1月1日，率先在上海市对交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点，并规定营改增部分的税收收入归属不变。2012年8月1日起，国务院逐步扩大营改增试点至10省市。2013年8月1日，营改增范围推广到全国，但仍限于交通运输业和部分现代服务业。 2014年1月1日起，铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点，至此交通运输业已全部纳入营改增范围。2014年6月1日起，电信业纳入营业税改征增值税试点范围。 2016年5月1日起，试点范围扩大到建筑业、房地产业、金融业、生活服务业，并将所有企业新增不动产所含增值税纳入抵扣范围，增值税的收入中央和地方五五分成。 随着营改增全面推开，实施了60多年的营业税退出历史舞台。实行统一的增值税，有利于增值税征收管理统一标准，有利于全国统一大市场的形成，有利于所有地区、所有类型的企业公平竞争。营改增的推行，不仅建立了我国现代的增值税制度，更完成了大规模的减税，较彻底地消除了劳务、无形资产及不动产的重复征税弊端，打通了增值税的抵扣链条，进一步降低了企业的税收负担，有利于现代服务业的发展和崛起，促进了对外出口，特别是对外服务的发展，进一步促进我国经济高质量发展。营改增冲破分税制财政体制的限制，为国税地税机构合并和社会保险费、非税收入征管职责的划转打开了突破口。 （下转B3版） （上接B1版） 营改增后，我国初步形成现代增值税制度。但是，与一些长期实施增值税的发达国家相比，我国增值税留抵不能退税的问题显露出来，这占用了纳税人资金，不利于重资产企业和高投入、高风险、高回报的高新技术企业的发展。 留抵退税改革（2019年至今） 进入新时代，我国经济发展已由高速增长阶段转变为高质量发展阶段。面对世界百年未有之大变局，为应对国际税收竞争，缓解经济下行压力，应对疫情冲击，切实减轻企业负担，更多地让市场在资源配置中起决定性作用，党中央、国务院提出进一步减轻企业税负、大幅降低企业非税负担，以促进实体经济转型升级，着力激发市场活力和社会创造力。增值税再一次在减税降费中担当主角。在降低税率、简并税率档次的基础上，我国逐步推出了增值税留抵退税改革，不断扩大留抵退税范围，进一步完善了增值税制度。 自2019年4月1日起，对所有行业的所有企业试行增值税期末留抵税额退税制度。但对申请退还增值税留抵税额的纳税人限定了条件：自2019年4月税款所属期起，连续六个月（按季纳税的，连续两个季度）增量留抵税额均大于零，且第六个月增量留抵税额不低于50万元，还有良好的纳税信用等级和税法遵从历史等相关条件。允许退还的增量留抵税额=增量留抵税额×进项构成比例×60%。 自2019年6月1日起，对于生产并销售非金属矿物制品、通用设备、专用设备及计算机、通信和其他电子设备销售额占全部销售额的比重超过50%的，部分先进制造业纳税人，可以自2019年7月及以后纳税申报期向主管税务机关申请退还增量留抵税额。与一般行业相比，部分先进制造业纳税人只要求增量留抵税额大于零即可。且允许退还的增量留抵税额=增量留抵税额×进项构成比例，是100%的退税。 自2021年4月1日起，先进制造业纳税人的范围进一步扩大，生产并销售“非金属矿物制品”“通用设备”“专用设备”“计算机、通信和其他电子设备”“医药”“化学纤维”“铁路、船舶、航空航天和其他运输设备”“电气机械和器材”“仪器仪表”销售额占全部销售额的比重超过50%的纳税人均被纳入，可以自2021年5月及以后纳税申报期向主管税务机关申请退还增量留抵税额。 自2022年4月1日起，将先进制造业按月全额退还增值税增量留抵税额政策范围扩大至符合条件的小微企业（含个体工商户），并一次性退还小微企业存量留抵税额。加大“制造业”“科学研究和技术服务业”“电力、热力、燃气及水生产和供应业”“软件和信息技术服务业”“生态保护和环境治理业”和“交通运输、仓储和邮政业”（以下称制造业等行业）增值税期末留抵退税政策力度，将先进制造业按月全额退还增值税增量留抵税额政策范围扩大至符合条件的制造业等行业企业（含个体工商户），并一次性退还制造业等行业企业存量留抵税额。符合条件的制造业等行业中型企业，可以自2022年7月纳税申报期起向主管税务机关申请一次性退还存量留抵税额；符合条件的制造业等行业大型企业，可以自2022年10月纳税申报期起向主管税务机关申请一次性退还存量留抵税额。 增值税留抵退税为纳税人提供现金流，缓解其资金压力，有助于提振市场主体信心、激发市场主体活力、鼓励市场主体投资，有利于支持小微企业和先进制造业等行业发展。税务系统创新实施“快退税款、狠打骗退、严查内错、欢迎外督、持续宣传”五措并举，精准实施留抵退税等系列税费支持政策。 44年来，我们始终根据社会经济发展的需要，以问题为导向，实事求是，在各方面形成共识后，准确把握增值税改革时机，采用先试点后推开的办法，适时借力稳步推动增值税改革。在增值税改革过程中，及时调整中央与地方关系，并始终强调减轻纳税人税收负担，调动了中央与地方的积极性，增强纳税人获得感。始终注意把适应社会经济发展需要与统一规范税制、公平税收负担结合起来，既改革了增值税制度，又有利于全国统一大市场的形成，逐步形成了公平竞争的税收环境，促进了改革开放和社会经济发展。在这一过程中，税收管理体制进一步优化，税务部门数字化征管能力和税收治理能力不断增强，精准实施相关税收政策的手段和机制不断完善，也为其他税种改革和复杂精细的税收政策顺利实施，特别是系列税费支持政策精准落地创造了条件。 目前，增值税已发展成为占税收收入比重最高的税种，也是我国第一大税种。2021年，国内增值税收入占国家各项税收收入的比例达36.77%。增值税为保障国家财政收入，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性和保障性作用作出了重大贡献。 展望未来，随着增值税法的出台，增值税历年的改革成果将会用法律的形式予以肯定明确，增值税制度会进一步完善，增值税必将在服务中国式现代化建设的过程中发挥更大的作用。 （作者系国家税务总局税收科学研究所副所长）